1問題的提出

《中華人民共和國礦山安全法》第四條規定：“國務院勞動行政主管部門對全國礦山安全工作實施統一監督”、“縣級以上地方各級人民政府勞動行政主管部門對本行政區域內的礦山安全工作實施統一監督”。法律確定了縣級以上各級勞動行政主管部門是代表國家實施礦山安全監察的執法主體，同時也確定了礦山安全監察工作屬地管理的基本屬性。所以勞動行政主管部門是代表國家行使礦山安全監察權，在法律法規的規定范圍內，對礦山企業、事業單位及其主管部門貫徹執行安全生產方針和國家礦山安全法律法規情況進行監察。而做好礦山安全監察工作則是縣級以上人民政府勞動行政主管部門所必須履行的法律職責，不履行或不能完全履行都是一種失職行為。

根據《礦山安全法》第三十三條所賦予勞動行政主管部門的具體職責和任務，明確施行勞動行政主管部門系統內上下責權分明（系統外左右職責清楚）的分級監察基本模式，是目前礦山安全監察工作所急需解決的首要問題。從這個意義上講，實施礦山安全分級監察，是勞動行政主管部門作為法定執法主體貫徹落實《礦山安全法》，進行自身建設所必需的一項工作。

2實施礦山安全分級監察勢在必行

2．1實行礦山安全分級監察是強化對礦山安全生產工作的監督，控制礦山事故，特別是煤礦重特大傷亡事故的需要。

眾所周知，我國目前有20多萬個礦山企業，就煤礦企業來說，有3000多個國有重點和地方國有煤礦，有近8萬個鄉鎮集體、聯辦和個體煤礦。

從目前的現狀看，一是礦井數量多；二是生產條件差別大，特別是鄉鎮煤礦，生產方式落后，且絕大多數礦井不具備起碼的安全生產條件；三是監察對象隸屬關系和屬地關系比較復雜。如煤礦企業，從隸屬情況看，既有煤炭部直管企業，也有省、市、縣所屬的地方國有企業，還有為數眾多的鄉鎮煤礦和其他系統的一些煤礦企業。從企業分布情況看，大部分企業屬地關系比較單一，但部分企業也存在同一企業的不同礦井分屬不同的縣、市和地區的情況；四是安全生產形勢嚴峻，重、特大傷亡事故頻繁發生。據統計，1990~1994年全國煤礦發生一次死亡10人以上的特大惡性事故283起，死亡5379人，平均每年57起，死亡1076人；1995年全國礦山共發生職工傷亡事故8204起，死亡10100人，其中煤礦死亡6206起，死亡7975人，發生一次死亡率10人以上的特大惡性事故68起，死亡1195人；1996年全國礦山共發生職工傷亡事故8536起，死亡12200人，其中煤礦6702起，死亡10014人，發生一次死亡10人以上的特大惡性事故84起，死亡1562人；1997年全國煤礦到6月底已經發生一次死亡10人以上的特大惡性事故50起，死亡921人。由此可見，礦山傷亡事故，特別是煤礦傷亡事故呈逐年上升的趨勢，安全生產形勢十分嚴峻。要扭轉當前礦山生產狀況不好的被動局面，按照《礦山安全法》的規定，一方面要求礦山企業及其主管部門加強對礦山安全生產的管理，依法組織礦山企業的安全生產，另一面要強化各級勞動部門對礦山安全工作的監督，通過加大監察和執法力度，促進《礦山安全法》的貫徹落實，扭轉當前礦山，特別是煤礦安全生產的被動局面。

針對上述情況，在目前的體制和條件下，如何根據監察對象的特點，根據《礦山安全法》的要求，分清各級勞動部門的職責，明確工作對象和工作任務，最大限度地發揮勞動部門礦山安全監察力量的作用，促使礦山企業和主管部門加強對礦山安全工作的管理，檢查和治理事故隱患，努力提高礦山的安全生產水平，也就是施行礦山安全分級監察制度，對搞好礦山安全生產工作萬為迫切。

2．2實施礦山安全分級監察是加強礦山安全監察力量，促使礦山安全監察工作科學化、規范化、制度化的需要。

目前礦山安全監察存在著機構不健全和監察人員數量少的實際問題。就監察工作而言，基本還是處于比較被動的狀態，即處理隨機事件所花費的精力太大，表現在對具體的礦山安全監察工作上的伸縮性和彈性比較大，缺少規劃性、制度性和責任性，這十分不利于國家礦山安全監督機制作用的有效發揮。

按《礦山安全法》第四條規定的“對本行政區域的礦山安全工作實施統一監督”屬地管理的基本屬性，我國目前的礦山安全監察工作，在勞動系統內部其上下級的責任制的落實、監察業務的分工，無論從監察對象，還是從工作的任務上，都應該予以明確，以避免各級勞動部門礦山監察工作上下一樣粗。否則，將導致所履行的監察職責既存在重復交叉，互相影響，又存在被遺忘的角落，造成人力、物力的浪費，甚至是將導致不能全面有效地履行監察職責。如1995年3月26日，河南省平頂山市新華區焦店鄉三礦發生了一起瓦斯爆炸事故，死亡41人，勞動部門受到了處分，原因是市（區）勞動部門職責不清，新華區勞動局既沒有礦山安全監察機構，也沒有配專人負責這項工作，沒有履行《礦山安全法》賦予的監督監察職責。因此，只有職責明確，才能落實責任，促使各級勞動部門礦山安全監察機構的自身建設，有效地發揮現有的監察力量，調動各級礦山安全監察部門工作的積極性，在礦山安全監察工作中做到科學化、制度化和規范化。因此，明確各級勞動行政主管部門的監察任務，形成規范化的分級監察制度是擺在我們面前的首要任務。

3礦山安全級監察、屬地管理的礦山安全監察的基本模式

所謂礦山安全分級監察，簡而言之就是在屬地管理的前提下，勞動行政主管部門所履行的礦山安全監察職責的逐級落實。就是針對各類監察對象的特點、性質及規模，明確各級礦山安全監察機構的監察對象的特點、性質及規模，明確各級礦山安全監察機構的監察對象，并按監察程序實施以相應的監察方法等。

考慮到我國各類礦山的頒及其特點，結合目前各地礦山安全監察力量嚴重不足的實際情況，總結近幾年勞動部對部分產煤地市實施的煤礦分級監察示范工程的經驗及做法，下面從監察范圍、職責任務和工作方法等3個方面對礦山安全分級監察、屬地管理的礦山安全監察工作的基本模式作以下概括性的表述。

3．1監察范圍

3．1．1縣級及以下的礦山安全監察工作由縣級勞動行政主管部門的礦山安全監察機構負責，監察對象主要側重于縣級礦山行業主管部門、事業單位、縣屬礦山（含國營和集體）和鄉鎮礦山，未建立監察機構又無專業人員分管這項工作的，由市級勞動行政主管部門根據本地具體情況決定。

3．1．2市級及以下的礦山安全監察工作由高級勞動行政主管部門的礦山安全監察機構負責，監察對象主要側重于市級礦山行業主管部門、事業單位、市屬及以下的礦山企業。

3．1．3省級及以下的礦山安全監察工作由省級勞動行政主管部門的礦山安全監察機構負責，監察對象雖包括省內所有礦山企事業單位及主管部門，但主要側重于省級礦山行業主管部門。

3．1．4國務院勞動行政主管部門的礦山安全監察機構對全國的礦山安全監察工作負責，監察對象雖包括全國所有礦山企事業單位及主管部門，但主要側重于國家級礦山行業主管部門。

3．2監察職責及任務

各級礦山安全監察機構的職責和工作任務按《礦山安全法》第三十三條的規定及其《礦山安全法實施條例》、各省、自治區、直轄市人大頒的《礦山安全法實施辦法》等配套法規、規章的具體規定執行。主要有：檢查礦山企業及其主管部門貫徹執行礦山安全法律、法規的情況；參加礦山建設工程安全設施的設計審查和竣工驗收；檢查礦山勞動條件及安全狀況；檢查礦山企業職工安全教育、培訓工作；監督礦山企業提取和使用安全技術措施專項費用的情況；參加并監督礦山事故的調查和處理；法律、行政法規規定的其他監督職責等等。

各級礦山安全監察機構可按現有的單行法規、規章的規定，特別是各地的礦山安全實施辦法執行。

上級勞動行政主管部門可委托下級勞動行政主管部門執行其任務，但必須出具委托書，其根本目的是上下級分工不分家，有分工有合作，既不留空白，又不至于重復。

3．3監察工作方法

3．3．1縣級勞動行政主管部門的礦山安全監察工作除參加監察范圍內的“三同時”、事故處理等工作外，日常工作以對各類監察對象的巡回監察和抽查為主，并及時向上級勞動行政主管部門的礦山安全監察機構反映礦山安全情況和動態。

3．3．2市級勞動行政主管部門的礦山安全監察工作除參加監察范圍內的“三同時”、事故處理等工作外，日常工作以對各類監察對象實施以定點定人聯系制度為主，做到隨時掌握本行政區域內的礦山安全生產情況和動態，及時向上級勞動行政主管部門的礦山安全監察機構反饋信息，向下具體指導和監督。

3．3．3省級勞動行政主管部門的礦山安全監察工作除參加監察范圍內的“三同時”、事故處理等工作外，日常工作以專業性監察和重點監察為主，做到隨時掌握本行政區域內的礦山安全生產情況和動態，及時向上級勞動行政主管部門的礦山安全監察機構反饋信息；既要檢查礦山安全管理工作，又要對區域內的礦山安全監察工作進行指導和監督；結合本地區實際情況，不斷修訂和完善區域性的礦山安全法規，確保礦山安全監察工作的社會公正性、法律法規的權威性和工作的有效性。

3．3．4國務院勞動行政主管部門代表國務院綜合管理全國的安全生產工作，依法代表國家對全國的礦山安全工作實施統一監督。其礦山安全監察職責主要是綜合管理全國的礦山安全監察工作，組織指導全國的礦山安全監察、監察員的培訓和檢測檢驗工作（雖然不是垂直機構，也應從領導全國礦山安全監察工作的角度出發）；調查全國礦山安全狀況，統計分析礦山事故的趨勢，組織研究影響礦山安全生產的因素，提出控制防止傷亡事故的對策；研究擬定全國礦山安全監察工作規劃、計劃及重要的礦山安全措施和對策，并組織實施；研究制定和修改、完善各類礦山安全法律法規，特別是制定并發布規范國家礦山監察工作的規章制度；組織重點監察和隨機性抽查；履行法律法規規定的其它職責，如特別重大傷亡事故的批復等。

4礦山安全分級監察、屬地管理的煤礦安全監察試點情況

4．1試點工作的成效

自1993年以來，原勞動部實施了煤礦安全分級監察試點工作，并且始終得到了部領導的重視和肯定。1993年4月21日，原主管安全的令狐安副部長在《關于十個重點產煤地（市）進行煤礦安全分級監察的報告》上批示：“很好，能提前半年完成更好……”，同年9月份，李伯勇部長在《關于“煤礦傷亡事故查處工作”和進行煤礦安全分級監察試點工作研討會議有關情況的報告》上批示：“會議開得很好，煤礦分級監察工作抓緊進行，取得經驗后，盡快推廣”。1994年9月14日，王建倫副部長在《煤礦安全分級監察工作會議有關情況的匯報》上批示：“會議開得很好。分級監察實質上是規范監察行為，誰監察，干什么，干到什么程度，相互關系是什么，依法監察十分必要……”。在這幾年的勞動部重點項目論證會上，綜合計劃司有關負責同志和與會的有關專家，連續對該項目都給予了較好的評價和支持。通過對唐山、大同、晉城、焦作、錦西、遼源、淮南、重慶、烏魯木齊等20個重點產煤地市進行煤礦安全分級監察試點工作，達到了預定目標，收到了很好的效果。

4．1．1通過近幾年的試點工作，使試點地區的地（市）、縣兩級礦山安全監察機構有了更明確的職責劃分，也逐漸探索了不同所有制和不同規模煤礦的監察內容和工作方法，初步確定和裝備了地（市）、縣兩級礦山安全監察機構對各類煤礦企業生產現場進行檢查工作所必備的檢查手段，如儀器、儀表等，確定了兩級勞動部門為現場監察服務工作所必須的技術圖紙、資料等。

4．1．2通過試點工作，使各級勞動行