《火災事故調查規定》的若干具體問題及思考

　　評論：　 ? 收藏本頁

????摘??要：文章結合《火災事故調查規定》執行工作實際，分析了《火災事故調查規定》的不足和制約火災調查工作的具體難點問題，指出了落實《火災事故調查規定》的不利因素，提出了完善《火災事故調查規定》、加強火災調查工作的建議。
????關鍵詞：火災事故；調查；思考
????1999年發布施行的公安部令第37號《火災事故調查規定》（以下簡稱37號令）是火災事故調查工作的基本準則，對加強和規范全國的火災事故調查工作起到了極大的推動作用。筆者把執行該規定工作中遇到的具體問題和相關思考撰寫成文，目的在于進一步探討規范火災調查工作的良策，使火調工作更適應現實需求。但由于筆者學識淺陋，功力不逮，祈望同仁不吝指教，悉心斧正。
????1??37號令的不足
????1.1??重新認定火災原因或責任的有關規定存在疑義??37號令第31條規定了火災原因、火災事故責任重新認定的具體要求,此條存在的疑義主要有三點。
????1.1.1??火災原因或責任認定的可訴性疑義，從法理分析看，對火災原因和火災事故責任的認定是消防法律賦予公安消防機構的具體行政行為能力，這種具體行政行為雖然不直接確定當事人的權力和義務，但確涉及到當事人自身的合法權益，符合《行政訴訟法》第2、11、12條關于訴訟范圍的規定，屬于可訴行政行為，應由法院受理并裁決。實際工作中的火災原因或責任重新認定申請絕大多數也都是因涉及當事人的切身利益而引起。但公安部《關于對火災事故責任認定不服是否屬行政訴訟受案范圍的批復》規定：“火災事故的責任認定是公安消防機構在查明了火災事故事實后，根據當事人的行為與火災事故之間的因果關系，以及其行為在火災事故中所起的作用而作出的結論，其本自并不確定當事人的權利義務，不是一種獨立的具體行政行為，不屬于《行政訴訟法》第11條規定的受案范圍。”這一規定與法理和現實狀況不相符合。
????1.1.2??“最終決定”規定的合法性疑義，最高人民法院《關于執行〈行政訴訟法〉若干問題的解釋》第5條規定：《行政訴訟法》第12條第4項規定中的“法律”是指全國人民代表大會及其常務委員會制定并通過的規范性文件，即只有全國人大及其常務委員會制定通過的規范性文件方能規定“最終裁決”的行政行為。而公安部37號令屬于部委行政規章，無權規定“最終裁決”的行政行為，37號令關于“最終決定”的規定屬越權行為，其合法性受到質疑。現實工作也存在法院對此不予認可的情況。
????1.1.3??重新認定的權威性疑義，37號令未規定重新認定的程序、內容，而重新認定在面臨補充證據不足、多方當事人和律師參與的復雜情況下，很難保證重新認定結論的權威性。如果重新認定結論為“撤消原認定”，那么《火災原因、事故責任重新認定決定書》中“本認定決定為最終決定”的字眼就對重新認定結論的權威性提出挑戰。特別是《公安部關于對火災原因重新認定和火災事故重新認定問題的批復》（公復字[2001]18號）中規定：“火災事故發生地主管公安機關或上一級公安消防機構，根據《火災事故調查規定》第三十一條第二款的規定，作出“撤銷”決定后，可以責令原認定機構重新作出認定，由原認定機構制作《火災原因認定書》、《火災事故責任書》。當事人對原認定機構重新作出的火災原因、事故責任不服的，可向火災事故發生地主管公安機關或上一級公安消防機構申請重新認定。”，這使火災原因或事故責任的重新認定可能陷入無限循環，也降低了重新認定作為“最終決定”的權威性。
????1.2??火災責任的劃分規定不夠科學全面??一起具體的火災責任多種多樣，可能是行政責任，也可能是刑事責任，37號令第29條僅將火災責任劃分為直接責任、間接責任、直接領導責任、領導責任四類不能概括全部火災責任的種類，不夠科學全面。此外，火災責任與行政處罰、消防刑事案件量刑的對應關系在法律或法規中未得到明確，?責任劃分的意義無從體現，這也使責任劃分失去應有的意義。
????1.3??未規定放火案件的認定技術要求與移交基本條件??37號令第9條規定：“公安消防機構對發生群死群傷和政治、社會影響大的火災或認為具有放火嫌疑的案件，應當及時通知刑事偵查人員參加調查，如構成放火案件的，應當移交公安刑事偵查部門立案偵查”。其中“認為具有放火嫌疑的”認定未做提出技術要求，在現實工作中，放火案件的嫌疑人往往外逃，如果將具備放火特征而無法確定嫌疑人主觀動機的火災認定為放火，公安刑事偵查部門往往不予立案，這種情況客觀上放縱了放火犯罪行為。37號令第9條對“移交刑偵部門”的工作也未提出基本條件，這使放火嫌疑案件的辦理經常在消防和刑偵部門之間扯皮，也使這類案件得不到及時查處。如2000年5月21日1時31分，某市居民住宅樓發生火災，死1人，傷5人，直接財產損失1530元。火災現場炭化物和煙塵經鑒定含有汽油燃燒殘留成份，屬地消防機構初步認定該起火災原因是放火，并出具了火災原因認定書，經口頭請示主管公安機關領導同意，將此案移交刑偵部門立案偵查，消防機構將火災卷宗移交，復印件存檔，沒有交接記錄。2002年3月12日，受理該案的刑偵部門出具了不予立案通知書并送達有關當事人，引起當事人申請重新認定火災原因和火災事故責任。
????1.4??未規定重新復核火災直接財產損失的要求??GA185-1998《火災直接財產損失統計方法》第5.4中規定：受災單位或個人對火災直接財產損失核定結果有異議的，可提請上一級公安消防機構進行復核，復核結果為最終結果。而37號令對此未做具體規定，使得重新復核的訴權告知、程序、時限、法律文書等在實際工作很不規范。
????2??落實37號令的主要問題
????2.1??火災調查工作的組織保證、制度保證和人員保證不夠??37號令第10條要求“火災事故調查人員應當按照公安消防監督人員資格管理的有關規定，取得崗位資格”，但目前公安消防機構中只有極少數單位設有火災調查專門機構或設有專職調查人員編制，多數基層消防科（大隊）的火調兼職人員也只有一個人，而火災數量日益增加，對火災調查工作的需求也日益增加，目前的機構、人員都無法滿足現實火災調查工作的需求，而自37號令發布施行以來，全國從未開展火調工作崗位資格認可工作，簡言之，火調人員是在違反部門規章要求的狀態下開展工作的。由此可見，火調工作的組織和人員保證嚴重不足。這種狀況已經嚴重阻礙了火調專門隊伍的建設和人員素質的提高，對承辦消防行政案件，特別是消防刑事案件，十分不利。在火災調查工作的制度保證方面，目前只有一般的法律文書的法制審核要求和重大處罰集體討論的規定，基層消防機構由于人員少、火災多的原因，多數火災案件都是大家共同做，雖然每個辦案人員都簽了字，但最后出了問題無法追究具體辦案人員的責任。
????2.2??火災調查率和查清率低??目前，火災事故的調查率不高，火災原因不明的火災事故越來越多，2001年6月到2002年6月，黑龍江省某市共發生火災5575起，而調查率僅僅占10.4%，在調查的火災中，原因不明的火災占18%。其中的主要原因，一是火調專業人員素質普遍下降，而全社會的消防法律意識普遍提高，火調人員不敢輕易認定火因；二是損失較小且無人員傷亡的一般火災，由于數量大、建檔繁復，又沒有簡易程序，使得一些公安消防機構沒有精力全部調查。三是行政干預的影響和不追究具體辦案人責任，助長了調查率低、查清率低的趨勢。
????2.3??火調工作的技術要求過于粗糙??37號令第18、19條規定了火災勘查工作的基本程序，但現場勘查的具體內容、方法過于籠統，如何提取和保存現場物證的操作性不強。目前火調人員素質的普遍降低，有的勘查過程就是破壞現場的過程，一些重要的物證在勘查中被破壞。現場勘查記錄要求用描述性語言，不允許直接下結論，有的現場勘查記錄直接認定了起火部位和起火原因。一些勘查記錄與證據不對應，無法復原火災現場原貌，這既降低了火災原因查清率，增加了火災原因或責任重新認定申請的概率，也使得火災原因重新認定工作困難重重。
????2.4??火災損失核定周期長、難度大??37號令第27條要求：“任何單位和個人不得干擾火災損失核定工作，不得謊報、瞞報、虛報和漏報火災損失。”但實際損失核定工作中存在嚴