??? 2.3我國安全監察監管體制不足之處
??? 2.3.1多頭管理、權責不明晰
??? 胡文國等在論文《我國煤炭行業管理體制研究》中指出，對煤礦企業進行行政管理的部門眾多，這種復雜的多部門管理體制時常出現“政出多門，相互沖突”的現象，企業無所適從，應付性增強，不能從資源利用和行業發展的長遠角度去宏觀規劃和制訂發展戰略[8]。另外各管理機構的職責劃分比較混亂，各部門職能重疊和責任推托現象同時并存，即使是國家法律和法規，也存在相互矛盾和沖突之處，同一職能不同法律規定由不同部門來履行的情況很多，由此導致的各部門職責混亂，特別是那些邊緣化的職責就更為嚴重。
??? 2.3.2安全監管部門缺乏獨立性和專業性
??? 煤礦安全監察機構雖可以以自己的名義單獨執法，但在很多情況下要受到地方政府和各部門的制約，難以實現真正獨立執法。我國目前的煤礦安全監察機構實際上屬于綜合性管理機構，既有煤礦安全監察職能，還有煤炭行業管理職能。煤礦安全監察機構既是煤炭行業的規劃設計者、組織者和實施者，又是煤礦安全的監管者，既當運動員又當裁判員，專業性不強，難以保證安全監察的公正性[9]。實際上，從我國現行的煤炭安全監管框架看，我國并沒有一個實際意義上獨立和專業的安全監管部門。為解決我國煤礦安全問題，借鑒西方安全監管體制的經驗，建立一個獨立、專業的安全監管部門是迫切需要的。
??? 2.3.3地方政府及其職能部門行政不作為
??? 官煤勾結成為一種普遍現象，幾乎每一起重大事故的背后都存在著腐敗行為。近年來，煤炭產業對拉動區域經濟起到重要的作用，有的縣級政府財政收入的80%來自于煤炭及相關產業，地方政府對煤炭產業的依賴性非常強。難免會有地方政府及其官員為了追求業績，對煤礦企業的安全違法行為采取放任、包庇縱容甚至袒護的態度，充當煤礦企業的保護傘。地方政府對煤礦安全的“虛假治理”，造成了國家的法律法規和政策在地方執行不暢，政令不通。正如姜明安教授指出：“在這種制度體系下，地方政府促使本地區經濟收入最大化的經濟行為目標得到了前所未有的釋放，其典型的表現就是‘地方保護主義’、‘諸侯割據’的形成，嚴重地削弱了中央政府應有的整合能力，制約了稀缺資源的優化配置，惡化了宏觀經濟環境，使整個社會生活陷入了嚴重的‘共用地災難’，從而毀滅是所有人都奔向的目的地。”
??? 2.3.4礦工個人安全意識淡薄，參與監管程度低
??? 礦工的維權意識淡漠，造成了對煤礦事故的漠視和消極對待。我國很多煤礦企業尤其是小煤礦在用工方面嚴重侵犯了礦工的合法權益，甚至私下迫使礦工簽訂生死協議[7]。當然，隨著我國煤炭資源整合逐步完成，煤礦生產走入正軌，這些違法的情況會有所好轉，但是礦工的安全教育，繼續加強其安全意識依然是相當必要的。
??? 2.3.5煤礦安全監察監管缺乏外在監督制約
??? 機制沒有外在的監督制約機制，何談高效監察、透明監管。制約的失衡必然導致權力的異化膨脹或功效萎縮。當監察主體與監管主體不履行煤礦安全生產監管或監察職能時，當對于違反煤礦安全生產法律法規的行為處罰畸輕畸重時，當地方政府阻撓煤礦安全監察機構行使職權時，均無行之有效的機制約束是相當重要的[5]。其他社會組織參與煤礦監管對遏制地方虛假治理行為、推動治理結構完善具有重要意義，但是其參與煤礦監管程度低。值得慶幸的是，隨著市場經濟的進一步發展，社會媒體對社會安全問題也越來越關注，近幾年煤礦事故頻頻曝光，這對于減少煤礦安全事故非常有利。但是由于缺乏激勵機制，這些主體對煤礦安全的監管熱情卻不夠[7]。
??? 3我國煤炭工業管理體制的創新構想
??? 3.1工程安全監理制的啟示
??? 從20世紀80年代起，建設工程監理作為工程建設中的一個新興行業在我國應運而生，并取得了長足的進步與發展。
??? 實施監理制的意義在于：（1）通過專業的監理服務和規范化運作，可以把建設方最大程度地從繁瑣的管理事務中解脫出來，使用戶方把精力更好地轉移至其業務實現上，此時建設方就能夠期望，通過監理方對承建方提出的整體技術方案進行評估，以彌補其在技術和管理經驗方面的不足。（2）監理的利益獨立于建設方和承建方之外。建設方和承建方在項目實施過程中存在爭議和沖突，監理方會以公正、公平和獨立的立場，通過充分發揮協調作用，來保障這些爭議和沖突的解決，促進建設方和承建方的良好合作，把項目的建設導向成功。（3）監理通過規范和約束承建方的項目管理機制，確保對項目工程質量、進度和成本的有效控制。監理方根據合同明確建設方和承建方各自的責任、權利和利益，保證合同執行的公正性；還要及時向建設方通報合同變更的情況，協助保持合同、協議及其附件內容的有效性、一致性；監督合同執行情況，定期向建設方、承建方通報合同執行情況。監理方妥善管理整個項目過程中所產生的監理文檔資料，按照既定的要求編制相應的工程文檔。（4）監理擁有很強的咨詢能力，可以對建設項目實施成功與否做出客觀公正地評價，可以幫助建設方和承建方解決一些技術和管理難題，推動項目的進展，同時使建設方和承建方的市場行為規范，客觀上促使承建方提供符合建設方業務需求的高質量的商品，從而提高建設方對實施工程建設的信心[10]。
??? 3.2監理制在煤礦安全監管中的運用
??? 安全監理是工程建設監理的重要組成部分，也是建設工程安全管理的重要保障，是提高施工現場安全管理的有效方法，也是建設工程項目管理體制改革中加強安全管理，控制重大傷亡事故的一種新模式。安全監理的工作依據主要是：國家及地方的相關法律；相關的行政法規；監理服務合同；施工承包合同、協議書及附件；業主的文件、監理工程師的指令性文件和會議記錄[11]。煤炭生產和工程建設有很多相似的地方，如都是高危行業，都存在安全問題，安全監管都具有相當重要的意義，等等。鑒于以上的分析，我國煤礦安全監管體系存在的不足之處正是工程監理制能夠做到的，因此，將工程監理制運用到煤礦安全監管中是具有可行性的。當然，煤炭生產還存在許多與工程項目不同的地方，例如，在一定的時間范圍內，工程項目的監管具有一次性、短期性，而煤礦安全監管相對來說則是長期性的。因此，在具體運用的過程中還應依實際情況而定。
??? 4煤炭工業管理體系總體框架
??? 對于我國煤炭行業的管理，在總體上要實行“集中統一，專業權威，適應市場，宏觀監控”的模式[8]。“集中統一”是指按煤炭產業系統性的要求，把煤炭行業的管理職能集中到一個(或少數幾個)主管部門中，改變目前多頭管理的格局，解決職能分散、政出多門、相互沖突的管理混亂問題。“專業權威”是要建立一支專業水平高、熟悉行業發展規律、愛崗敬業、會管理的煤炭行業管理隊伍，使煤炭管理部門具有客觀的權威性。“適應市場”是指對煤炭行業的管理要建立在尊重市場規律的基礎上，管理措施要符合市場經濟的要求，管理手段以經濟誘導為主，行政干預為輔，盡量避免或減少行政干預的破壞性。“宏觀監控”是指政府要加強對煤炭行業運營的調控和監控，使煤炭行業的運營有利于國民經濟的發展，符合國家的能源開發規劃。
??? 鑒于我國安全監管現狀的不足之處，根據煤炭行業管理體制建立的總體要求，結合我國煤炭行業現行管理體系的實際情況，建議建立新的管理體系總體框架（1）成立獨立的煤礦監管單位。借鑒工程監理制，將煤礦安全監管工作由獨立的監管單位來承擔，或者成立第三方的監管單位。獨立的監管單位必須由專業的人員組成，需要進行嚴格的培訓，可以通過嚴格的考試制度選擇監管人員。（2）制定合理的監管法律法規。監管單位只對相關的法律法規負責，克服多頭管理的問題。當然這就需要制定合理的監管法律法規來約束監管人員的行為。（3）各單位只行使監督職能。其他各行政單位及社會各界組織機構只對煤礦以及監管單位行使監督職能，進一步加強監管單位的監管力度和煤礦的安全執行。
??? 5結語
??? 本文通過分析我國現行煤礦安全監管體制，得出現行體制的不足之處。指出解決方法，成立獨立的安全監管單位，其只對相關法律法規負責。但本文沒有具體研究法律法規的制定辦法，如何權衡各單位的利益，制定合理有效的監管法律是進一步值得研究的題目。同時，工程監理制并非完美，也存有不足之處。如何克服工程監理制的問題，也是需要進一步研究的。
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