摘要：礦難頻發，安全形勢嚴峻，已經成為一個困擾政府、迫切需要解決的經濟問題、社會問題和政治問題，依法規范和加強行政監管勢在必行。我國現行的煤礦安全監管體制存在不足，缺乏獨立的監管單位，論文試圖借鑒工程監理制，構建煤礦安全監管體系，并提出相關政策建議。
??? 關鍵詞：煤礦安全；安全監管；監管體制；工程監理制
??? 1煤礦安全概述
??? 煤炭是我國重要的一次能源，在能源結構中占有重要地位，是國民經濟發展的重要能源保障。在我國一次能源生產和消費結構中，煤炭一直占總量的約70%，特別是在20世紀五六十年代，煤炭消費量甚至占到能源消費總量的80%～90%。但是，我國95％的煤礦開采是地下作業，煤礦事故頻發，安全生產形勢嚴峻。據統計，2002～2005年煤礦事故占工礦企業一次死亡10人以上特大事故的72.8％～89.6％[1]；在1949年新中國成立后的56年間，全國煤礦共發生19起死亡百人以上的事故。長期以來，煤炭行業是我國工業生產中傷亡事故最嚴重的行業[2]。
??? 1.1煤礦安全現狀
??? 點多面廣、規模小、生產粗放是制約我國煤炭工業健康發展的癥結所在。由于小煤礦數量眾多，政府監管的難度較大；由于生產規模小，生產設備及管理體制落后，導致礦難不斷發生；同時小煤礦的亂采也導致資源、能源和環境面臨更嚴峻的挑戰。隨著能源和環境問題的日益突出，也是為了解決我國小煤礦礦難問題，山西省開展了煤炭資源整合，隨著其整合的逐步完成，全國范圍內都在開展煤炭資源整合。煤炭資源整合是指合法礦井之間對煤炭資源、資金、資產、技術、管理、人才等生產要素的優化重組，以及合法礦井對已關閉煤礦尚有開采價值資源的整合。煤炭資源整合是淘汰落后、優化布局、提高產業集中度的重要手段；是提高礦井安全保障能力的有效途徑；是提高小煤礦本質安全水平、確保煤炭資源合理開發的必然選擇，通過資源整合，可大幅度減少小煤礦數量，提高辦礦規模和安全、裝備、技術管理水平，從源頭上減少和控制煤礦事故[3]。資源整合后，煤礦數目減少了，單個礦井的資源儲量增加了，在一定程度上減少了濫采濫挖、哄搶資源、危害安全的現象。規范了采礦秩序，提高了礦井裝備水平和資源采出率，有利于煤礦安全形勢的進一步好轉[4]。但是從近階段全國各省份發生的煤礦惡性事故的情況看，煤礦資源整合期間和整合以后的安全生產形勢依然嚴峻，
??? 主要表現在以下幾個方面。
??? （1）資源整合后雖然單個礦井儲量有所增加，但是井下開采技術條件更加復雜，增加了開采難度[4]。
??? （2）有些煤礦經濟條件差，底子薄，整合前就在安全投入上存在欠賬，技術改造過程中要求一步到位存在一定難度[4]。
??? （3）安全事故數量減少，但是一旦發生，基本上都是大型事故，人員傷亡和經濟損失都會更加嚴重。例如，2009年2月22日，山西屯蘭煤礦發生重大事故，2010年3月28日華晉焦煤有限責任公司王家嶺煤礦發生透水事故，這都是比較慘烈的礦難，也是少有的在國有重點大礦發生的礦難。
??? 1.2安全監管的意義
??? 實際上，煤礦事故的發生不是偶然的，它是煤礦生產過程中存在問題的集中暴露，涉及許多方面。既有自然因素、科技投入和研究的不足，也有人為因素以及國家的體制、管理、經濟政策，社會的傳統觀念，煤礦企業的文化素質，等等[1]。小煤礦規模小、財力弱、安全生產意識淡薄，再加之竭澤而漁的本性，礦難頻發有其必然性。在國家全面關停小煤礦而煤炭產量卻大幅度上升的背景下，國有大礦產能的快速提升也意味著給安全生產埋下了隱患[5]。可見隨著煤炭資源整合的順利完成，煤礦安全監管依然非常重要。
??? 2安全監管現狀及存在的問題
??? 2.1我國現行煤礦安全生產監察監管體制概述
??? 新中國的煤礦安全監管體制經歷了安全監管與煤礦生產合一、在反復中緩步前進、安全監管獨立并逐步深化的不同發展階段，從淹沒于生產職能中逐步分離并獨立運作，在監管體制、組織和制度機制方面逐步加強，對遏制礦難有了一定效果[6]。1999年l2月，國務院決定煤礦安全監察體制實行垂直管理，這對加強煤礦安全生產工作，促進監察區域煤礦安全生產形勢的穩定好轉，起到了重要作用。國家安全生產監督管理局升格為國家安全生產監督管理總局。但是，在實際運行中煤礦安全監察、監管的部分職責不明確，協調機制和自身體系建設還有待完善。為了解決這些問題，2004年，國務院辦公廳下發了《關于完善煤礦安全監察體制的意見》（國辦發〔2004〕79號），明確了地方各級人民政府對煤礦安全生產的監督管理職責，煤礦安全工作實行國家監察，地方監管，企業負責[5]。
??? 根據國務院辦公廳《關于完善煤礦安全監察體制的意見》的規定，煤礦安全監察機構有五項主要職責：一是對煤礦安全實施重點監察、專項監察和定期監察，對煤礦違法違規行為依法做出現場處理或實施行政處罰；二是對地方煤礦安全監管工作進行檢查指導；三是負責煤礦安全生產許可證的頒發管理工作和礦長安全資格、特種作業人員的培訓發證工作；四是負責煤礦建設工程安全設施的設計審查和竣工驗收；五是組織煤礦事故的調查處理。地方煤礦安全監管機構有六項主要職責：一是對煤礦安全進行日常性的監督檢查，對煤礦違法違規行為依法做出現場處理或實施行政處罰；二是監督煤礦企業事故隱患的整改，并組織復查；三是依法組織關閉不具備安全生產條件的礦井；四是負責組織煤礦安全專項整治；五是參與煤礦事故調查處理；六是對煤礦職工培訓進行監督檢查。
??? 從其各自職責來看，監察機構是市場經濟體制下政府宏觀調控職能和社會管理職能的主要執行者，監管機構則是市場監管職能和公共服務職能的主要執行者。當然二者的職能互有交叉、互相滲透，僅是所占比例的不同而已[5]。
??? 2.2美國等國家監管制度的啟示
??? 美國政府的管制機構無論是對煤礦的管制還是其他方面管理，無論是經濟性管制還是社會性管制以及反壟斷的管制，其管制機構大多是獨立的。這種獨立的監管機構具有獨立性強、專一性、專業性、權力的綜合性強等特點。20世紀70年代在美國和澳大利亞分別誕生了緊急事態管理專職機構。根據災難的周期把緊急事態劃分為四個階段：預防或者減除（Preven-tion）、準備（Preparedness）、應對（Response）和恢復（Recovery）。PPRR理論通過對事故的全過程管理，為煤礦事故管理提供了一套較為完善的系統管理，有利于降低災難發生頻率和后果。20世紀末期PPRR理論引起了很多國家的高度重視。在立法方面，我國煤礦監管落后于美國，至今還沒有建立起一個系統全面、功能完善的職業安全與健康法律體系。而早在1969年美國聯邦政府就制定了《聯邦煤礦健康與安全法》；1977年又制定了《聯邦礦山安全與健康法》。雖然我國也制定了煤礦安全的法律、條文、行政法規、部門規章和地方性法規等一系列煤礦安全法律體系，但較之美國煤礦公共安全法律，這些法律較粗、可操作性差，而且煤礦的健康和職業安全方面仍沒有形成一套完善、可行的法律體系。