各省、自治區、直轄市生態環境廳（局），新疆生產建設兵團生態環境局：

為貫徹落實黨中央、國務院關于全國碳排放權交易市場建設部署，經國務院批準，鋼鐵、水泥、鋁冶煉三個行業納入全國碳排放權交易市場管理，覆蓋的溫室氣體種類為二氧化碳（CO2）、四氟化碳（CF4）和六氟化二碳（C2F6）。根據《碳排放權交易管理暫行條例》，我部組織制定了《全國碳排放權交易市場覆蓋鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業工作方案》，現予印發，請按照執行。

生態環境部

2025年3月20日

全國碳排放權交易市場覆蓋鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業工作方案

為貫徹落實 2025 年《政府工作報告》要求，積極穩妥有序將鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業納入全國碳排放權交易市場覆蓋范圍，根據《碳排放權交易管理暫行條例》，制定本方案。

一、總體要求

以習近平新時代中國特色社會主義思想特別是習近平生態文明 思想和習近平經濟思想為指導，全面貫徹黨的二十大和二十屆二中、三中全會精神，落實全國生態環境保護大會部署，按照“邊實施、 邊完善”的工作思路，分兩個階段做好鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業納 入全國碳排放權交易市場相關工作，實現積極穩妥有序擴大全國碳 排放權交易市場覆蓋范圍（以下簡稱擴圍）。以全國碳排放權交易 市場為主體完善碳定價機制，優化碳減排資源配置，降低全社會碳減排成本，推動建成更加有效、更有活力、更具國際影響力的碳市場。

啟動實施階段（2024—2026 年度）。以夯實碳排放管理基礎、推動企業熟悉市場規則為主要目標，培育經營主體，完善市場監管， 提升各類主體參與能力和管理水平。2024 年度作為鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業首個管控年度，2025 年底前完成首次履約工作。其中，2024 年度配額基于經核查的實際碳排放量等量分配，2025、2026 年度配額采用碳排放強度控制的思路分配，激勵先進、鞭策落后，企業所獲得的配額數量與產能產出掛鉤，合理確定配額盈缺率，行業整體配額盈虧基本平衡。制定碳排放核算報告和核查指南，開展關鍵參數月度存證，夯實碳排放數據質量基礎。推動重點排放單位熟悉核算報告、核查、配額分配、配額清繳、市場交易規則，樹立“排碳有成本、減碳有收益”的低碳發展意識，提升碳排放管理能力。

深化完善階段（2027 年度—）。政策法規體系更加完善，監督管理機制更加健全，各方參與市場能力全面提升。碳排放數據質量全面改善，數據真實性、準確性、完整性全面加強。配額分配方法更加科學精準，建立預期明確、公開透明的行業配額總量逐步適度收緊機制。

二、實施重點排放單位名錄管理

（一）確定管控范圍。鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業管控化石燃料燃燒、工業過程等產生的溫室氣體直接排放。鋼鐵、水泥行業管控溫室氣體種類為二氧化碳（CO2），鋁冶煉行業管控溫室氣體種類為二氧化碳、四氟化碳（CF4）和六氟化二碳（C2F6）。相應新增重點排放單位約 1500 家，覆蓋排放量新增加約 30 億噸二氧化碳當量。

（二）確定重點排放單位。鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業中年度溫室氣體排放量達到 2.6 萬噸二氧化碳當量的單位作為重點排放單位， 納入全國碳排放權交易市場管理。各省級生態環境主管部門會同同級有關部門按照以上條件，制定本行政區域鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業重點排放單位名錄，并通過全國碳市場管理平臺報送，同時向社會公開。

（三）做好系統開戶。各省級生態環境主管部門組織鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業重點排放單位完成全國碳排放權注冊登記系統、全國碳排放權交易系統、全國碳市場管理平臺開戶。

三、開展核算報告核查

（一）制定核算報告和核查技術規范。生態環境部根據行業工藝特點、碳排放特征、管理能力和減排成本等因素，制定鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業碳排放核算報告和核查指南，明確各行業關鍵參數分級分類管理要求，逐步推動企業開展對燃料、原輔材料等參數的高質量實測，對不具備實測條件的參數采用規定的缺省值替代實測。探索開展碳排放在線監測。

（二）組織開展月度存證。重點排放單位根據所在行業核算報告指南要求，制定并嚴格執行數據質量控制方案，依法依規開展檢驗檢測，對關鍵參數進行月度存證，并通過全國碳市場管理平臺報送。實施“國家—省—市”三級數據質量審核，生態環境部組織各地方生態環境主管部門對月度存證數據開展技術審核，對化石能源消費量等關鍵參數進行嚴格把關。

（三）組織開展年度報告核查。重點排放單位根據所在行業核算報告指南要求，編制年度排放報告，通過全國碳市場管理平臺報送。各省級生態環境主管部門對重點排放單位年度排放報告開展核查，核查結果作為配額分配與清繳的依據。重點排放單位對所報告數據的真實性、完整性、準確性負責。

四、實施配額管理

（一）制定年度配額總量和分配方案。生態環境部會同國務院有關部門根據國家溫室氣體排放控制目標，制定鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業年度碳排放配額總量和分配方案。在啟動實施階段，2024 年度配額分配量與其經核查的實際碳排放量相等，2025 年度和 2026 年度配額基于碳排放強度控制思路進行分配。在深化完善階段，對標行業先進水平優化配額分配方法，推動單位產品產量（產出）碳排放不斷下降。

（二）開展配額發放、清繳、交易。各省級生態環境主管部門會同同級有關部門，根據年度碳排放配額總量和分配方案，通過全 國碳排放權注冊登記系統向本行政區域內重點排放單位分配配額， 并組織開展履約。鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業重點排放單位按年度向所在省級生態環境主管部門足額清繳其碳排放配額。參與全國碳排放權交易市場的重點排放單位，不再參與相同溫室氣體種類和相同 行業的地方碳排放權交易市場的碳排放權交易。發電、鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業重點排放單位通過全國碳排放權交易系統開展碳排放配額集中統一交易。

五、加大推進力度

（一）加強組織領導。生態環境部負責牽頭做好擴圍工作，加強組織協調。各部門結合實際，按職責分工共同做好擴圍有關工作。建立部門間常態化協作機制，對關鍵問題及時開展溝通協調。廣泛 聽取部門、行業協會、技術服務機構、企業意見，充分調動各方參與積極性。

（二）強化能力建設。完善全國碳排放權交易市場注冊登記和交易規則。拓展全國碳市場管理平臺功能，全面支撐重點排放單位名錄管理、核算報告核查等工作。升級改造全國碳排放權注冊登記系統和交易系統，提升系統穩定性和服務便捷度，推動逐步納入統一公共資源交易平臺體系。面向重點排放單位、技術服務機構、環保公益組織等組織開展專門業務培訓。推動重點排放單位建立健全內部碳排放數據管理制度。

（三）強化監督執法。把全國碳排放權交易市場監管作為地方生態環境、市場監管部門日常監督執法的重要內容。建立地方生態環境主管部門與注冊登記機構、交易機構的日常協作機制，確保市場安全平穩運行。強化常態化履約監管，建立部門間信息溝通機制， 持續跟蹤評估重點排放單位履約風險。組織開展碳排放報告數據質量監督執法，對發現問題拉單掛賬分類處理，嚴厲打擊違法違規行為。

（四）做好跟蹤評估。建立全國碳排放權交易市場定期評估機制，全面系統評估擴圍成效，總結擴圍先進經驗做法，為更好推動 向更多重點排放行業擴圍奠定基礎。持續開展碳排放數據質量形勢 研判，定期分析匯總各行業數據質量突出問題并及時提出優化方案。

（五）加強宣傳引導。做好擴圍相關政策文件的宣傳解讀。充分利用中國碳市場大會、全國低碳日、生態環境部例行新聞發布會等平臺機制以及全國碳市場信息網等權威渠道主動發聲。鼓勵各地方和相關單位多渠道宣傳普及碳市場相關政策，為碳市場建設運行營造良好社會氛圍。加強信息披露，依法依規推動有關主體及時公開排放、履約、交易、質押等相關信息，接受社會監督。