【名稱】國務院關于批轉《中華人民共和國減災規劃（１９９８－２０１０年）》的通知
【題注】
【章名】通知
各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
國務院同意《中華人民共和國減災規劃（１９９８－２０１０年）》，現印發給你們，請遵照執行。
《中華人民共和國減災規劃（１９９８－２０１０年）》是在總結我國減災工作經驗的基礎上，按照《中華人民共和國國民經濟和社會發展“九五”計劃和２０１０年遠景目標綱要》提出的總任務和總方針，圍繞國民經濟和社會發展總體規劃而制定出來的第一部國家有關減災工作的規劃，是我國今后一個時期內減災工作的基本依據。各地、各部門要認真貫徹落實《規劃》的精神，按照《規劃》提出的指導方針、主要目標和任務，切實做好減災工作，為國民經濟的持續快速健康發展和社會的全面進步服務。
【章名】中華人民共和國減災規劃（１９９８－２０１０年）
我國是世界上自然災害最嚴重的少數國家之一，災害種類多、發生頻率高、分布地域廣、造成損失大。特別是進入９０年代以來，自然災害造成的經濟損失呈明顯上升趨勢，已經成為影響經濟發展和社會安定的重要因素。
我國政府十分重視減災工作，４０多年來，在全國人民的不懈努力下，減災工作取得了顯著的成就。為進一步做好減災工作，促進社會可持續發展，保證國民經濟和社會發展“九五”計劃和２０１０年遠景目標順利實現，要結合我國自然災害特點，總結以往減災工作的經驗和教訓，明確減災工作的指導方針、主要目標、任務和措施，調動一切積極因素，合理配置資源，最大限度地減輕自然災害造成的損失。為此，制定國家中長期減災規劃。
一、自然災害及減災工作基本情況
（一）自然災害概況。
１．自然災害種類多、頻率高、季節性強。具體情況是：
大氣圈和水圈災害。主要包括洪澇、干旱、臺風、風暴潮、沙塵暴以及大風、冰雹、暴風雪、低溫凍害等其他災害損失也相當嚴重。
地質、地震災害。主要包括地震、崩塌、滑坡、泥石流、地面沉降、塌陷、荒漠化等。我國是地震多發國家，１９４９年以來，因地震死亡近３０萬人，傷殘近百萬人，倒塌房屋１０００多萬間，其中，１９７６年唐山發生震驚世界的７．８級強烈地震，造成２４．２萬人死亡，１６．４萬人傷殘；全國崩塌、滑坡、泥石流災害點有４１萬多處，每年因災死亡近千人。全國荒漠化土地面積２６２萬平方公里，土地沙化面積以每年２４６０平方公里的速度擴展，水土流失面積超過１８０萬平方公里。
生物災害。全國主要農作物病蟲鼠害達１４００余種，每年損失糧食約５０００萬噸，棉花１００多萬噸；草原和森林病蟲鼠害每年發生面積分別超過２０００萬公頃和８００萬公頃。
森林和草原火災。１９５０年以來，全國平均每年發生森林火災１．６萬余次，受災面積近百萬公頃。受火災威脅的草原２億多公頃，其中火災發生頻繁的近１億公頃。
２．自然災害地區差異明顯。根據我國自然災害的特點，以及災害管理的實際情況，現階段，可分為三種類型地區。
第一類地區有７個省、自治區，主要分布在西部，少數在北部。此類地區自然災害直接經濟損失的絕對值較小，但由于經濟欠發達，直接經濟損失率（即災害直接經濟損失與國內生產總值之比，下同）為中等或較大，抗災能力較弱。此類地區大部分是我國的嚴重干旱區，人口密度較低。主要災害是干旱、雪災、地震，其次為沙塵暴、滑坡、泥石流及山洪，對農牧業生產影響較大。
第二類地區有１６個省、自治區、直轄市，大部分分布在中部，少數在東北、華北、西南等地。此類地區經濟發展、自然災害直接經濟損失和抗災能力為中等水平；北部受極地反氣旋影響較大，南部為亞熱帶多雨區，是我國大江大河的中游地區；人口密度中等或較大。主要災害是干旱、洪澇、地震、凍害、風雹、農業病蟲害，其次為滑坡、泥石流和森林自然災害，對農業、工業、交通運輸業影響較大。
第三類地區有８個省、直轄市，主要分布在東部沿海地區。此類地區自然災害直接經濟損失的絕對值較大，但由于經濟較發達，直接經濟損失率為中等或較小，抗災能力較強；受副熱帶高壓與熱帶氣旋影響最大，是我國大江大河的下游地區；人口密度大。主要災害是洪澇、干旱、臺風、風暴潮，其次為地震、冰雹、地面沉降。對工業、農業、交通運輸業和城市基礎設施都有影響。
３．自然災害損失嚴重并呈增長趨勢。我國是世界上自然災害損失最嚴重的少數國家之一。一般年份，全國受災害影響的人口約２億人，其中死亡數千人，需轉移安置約３００萬人，農作物受災面積４０００多萬公頃，倒塌房屋３００萬間左右。隨著國民經濟持續高速發展、生產規模擴大和社會財富的積累，同時由于減災建設不能滿足經濟快速發展的需要，造成自然災害損失呈上升趨勢。按１９９０年不變價格計算，自然災害造成的年均直接經濟損失為：５０年代４８０億元，６０年代５７０億元，７０年代５９０億元，８０年代６９０億元；進入９０年代以后，年均已經超過１０００億元。
（二）主要減災工作。
１．我國政府歷來將減災工作作為保障國民經濟和社會發展的重要工作，在發展經濟的同時，努力推動減災工作的深入開展。經過多年堅持不懈的努力，災害損失增長趨勢得到一定抑制，特別是因災死亡人數明顯減少，取得了較大的經濟效益和顯著的社會效益。減災工作已經成為國民經濟與社會可持續發展的保障機制之一，為推動我國經濟的快速發展和社會的持續進步發揮了重要作用。
２．減災工程建設成績顯著。針對大江大河的水患地區，大面積的農作物干旱和病蟲害多發地區，重點地震、地質災害和風暴潮危險區，城鎮及公路、鐵路沿線的泥石流、滑坡頻發地段，進行了大規模的減災工程建設。４０多年來，共修建防洪堤２４．７萬公里，大中小型水庫８．４萬多座，防潮堤１．２萬公里，建成排灌站４９萬多處。其中對全局具有重要意義的減災工程有：黃河下游防洪大堤、長江中下游防洪與分洪工程、淮河流域綜合防洪工程，以及正在建設的長江三峽工程、黃河小浪底工程、北江飛來峽水利樞紐工程等重大水利工程。對城市和大中型工礦企業的新建工程進行了抗震設防，對原有工程設施進行了抗震加固，完成了對１４條鐵路干線、９０多座骨干電廠、６條主要輸油管線、２０個大型煉油廠、一批重點骨干鋼鐵企業和超大型乙烯工程以及大型水庫的抗震加固。對重點地區和交通干線上的地質災害進行了大規模的防治，目前，正在對長江三峽鏈子崖、黃臘石地質災害等進行治理。興建了各種防護林體系，全國每年植樹近６００萬公頃，人工種草１２００萬公頃，營造了防沙治沙工程、三北防護林、沿海防護林、長江中上游防護林、平原綠化、太行山綠化工程等區域防護林體系，森林覆蓋率明顯提高，建立了綜合林火防治體系。生物災害防治和牧區防災基地建設也有新的進展。
３．非工程性的減災措施明顯加強。４０多年來，逐步建立并不斷完善了我國的災害監測預警系統，主要包括災害及其相關要素和現象的觀測網絡，觀測資料的收集傳輸和交換的電信系統，災害全程動態監測及資料處理、分析、模擬和預報警報制作系統，預報警報的傳播、分發和服務系統等。目前，全國已經形成了由２５３４個地面氣象站、９５７個測雨站（點）、１４３個無線電探空和雷達測風站組成的氣象監測預報網，３００６個水文站、１１０７個水位站、１４１５８個雨量站、６１個水文實驗站和１１１７９眼地下水測井組成的水文監測網，１３００個臺站組成的地震前兆觀測系統，３０００多個站組成的農作物和森林病蟲害測報網，２４０多個臺（點）組成的草原蟲鼠害監測預報網，還形成了海洋環境和災害監測、森林和草原火災監測、地質災害勘查及報災等系統。在災害預警方面，初步構成了利用電話、無線電通訊、電視和基層廣播網發布預警信息的網絡。這些為提高自然災害監測、預警水平，為有效防范災害和各地政府迅速組織防災抗災工作提供了條件。
４．災害管理工作進一步加強。建立了針對主要災害的各種防災抗災領導機構和災害監測預警、緊急決策、指揮、調度、組織實施體系，初步形成了中央和省、自治區、直轄市的分災種災害信息網絡系統，開展了災害分級管理、災害快速評估、區劃與災情統計標準的研究工作，推動了災害管理的科學化和規范化。中央和地方政府救災資金逐年增加，各種救災救濟物資及時安排，群眾互助互濟活動的廣泛開展，有效地保障了災民的基本生活，促進了災區生產和生活秩序的迅速恢復。我國的疾病防疫和災害醫療救護網絡使因災傷病人員得到有效的治療，基本控制了傳染疾病的大規模發生和蔓延。
５．中國人民解放軍、武裝警察和預備役部隊、公安干警及廣大民兵在減災工作中發揮了重要作用。他們作為我國減災工作的快速反應力量，積極配合地方政府做好減災工作，尤其是在搶險救災中發揮了主力軍的作用，作出了突出的貢獻。
６．減災工作的綜合協調和科技教育及國際合作取得了一定進展。１９８９年，我國政府積極響應聯合國關于開展國際減災十年活動的號召，成立了中國國際減災十年委員會，負責制定我國減災活動的方針政策，組織協調有關部門和社會各界共同開展減災活動，指導地方政府開展減災工作，推進減災國際合作。
通過國際減災十年活動的開展，各級政府對減災工作更為重視，加大了減災工作的力度，進一步推動了減災工作。減災綜合協調能力有所增強，各災害管理部門的減災協作有了新的進展；開展了多種形式的減災宣傳和教育活動，加速了減災人才的培訓和培養，全民的減災意識有了明顯增強；科學技術在減災工作中得到了更加廣泛的應用，各種高新技術的研究和應用取得了重要進展，衛星、遙感、地理信息系統、全球定位系統等相繼運用于減災工作的各個方面，初步具備了進行綜合科技減災的能力；一批減災國際合作項目順利實施，減災立法、城市抗震減災規劃、災害保險、綜合性減災研究、政府減災能力建設、減災經驗的國際交流等都有了新的進展。
（三）主要經驗和問題。
總結我國４０多年的減災工作，主要經驗是：
１．各級政府的高度重視和支持，是減災工作不斷發展的重要前提。中央和地方政府以最大限度地減輕人員傷亡、減少財產損失、保障經濟發展和社會安定作為基本目標，對減災工作給予了高度的重視和支持，在統一組織和協調的基礎上，投入大量資金和人力進行減災工程建設和抗災救災，并將減災任務落實到國民經濟和社會發展的中長期規劃和年度計劃之中，確保了減災工作的積極開展。
２．有關部門配合，全民廣泛參與，是做好減災工作的可靠保證。在大規模減災工程建設、抗災救災、災后的恢復重建中，各有關部門的密切協作，中國人民解放軍、武裝警察和預備役部隊、公安干警及廣大民兵的共同努力，人民群眾的廣泛參與，保證了各項工作的順利完成。
３．突出重點，兼顧一般，統籌安排，是減災工作應該遵循的主要原則。堅持以預防為主，防抗救相結合，集中資金，合理配置各種減災資源，減災與興利并舉，優先安排對經濟和社會發展具有重要意義的減災工程項目，重點抗御對人民生命財產安全和社會經濟發展威脅最大的自然災害。實踐證明，這是減災工作的一條重要原則。
４．充分發揮科技和教育的作用，是推動減災工作的強大動力。加強減災科學研究，加速減災科技成果轉化，加快災害管理現代化，廣泛應用高新技術，提高了減災科技效益和綜合減災能力；加強減災宣傳教育，普及減災知識，進行減災培訓，有效地增強了全民減災意識，為深入開展減災工作打下了基礎。
５．加強法制建設，是減災事業順利發展的客觀需要。通過建立減災法律法規體系，制定有關災害管理的法律、法規和預案，促進了減災工作制度化、法制化建設。
我國減災工作取得了很大成績，但也存在一些需要注意的問題。主要表現在：減災工程建設不能滿足國民經濟快速發展的需要；各級政府的減災規劃還不夠系統化、規范化，減災法規還需進一步完善；災害評估技術和手段相對落后，減災科技成果的開發應用需要加強；災害救援裝備落后，救災物資儲備制度需要完善，災害應急能力亟待提高；減災宣傳、教育需進一步加強。
為保證國民經濟的可持續發展和實現社會的全面進步，在加快經濟建設的同時，要高度重視減災工作，大力發展減災事業，以保證我國國民經濟和社會發展戰略目標的實現。
二、減災工作的指導方針、主要目標、任務和措施
（一）減災工作的指導方針。
－－為國民經濟和社會發展服務。經濟的持續穩定發展和社會進步是深化減災工作的基礎，減災工作的不斷加強又為經濟的發展和社會的進步提供有力保障。要特別重視處理好減災與經濟建設的關系，堅持減災工作與經濟建設一起抓的原則。
－－堅持以防為主，防抗救相結合。要進一步增強全民的減災意識，在生產生活設施建設中，都要考慮到減災，要運用多種手段和措施，大力開展減災建設，發揮各種減災工程的整體效益，積極推進綜合減災工作。
－－把握全局，突出重點。要解決好減災工作中關系全局的重大問題，集中有限資源，加強重點減災工程建設和重點地區的綜合減災工作，著重減輕對全局或區域發展影響較大的自然災害，同時探索減輕其他自然災害的有效途徑。
－－充分發揮科學技術和教育在減災中的作用。加強減災基礎和應用科學研究，加強現有科研成果轉化為實際減災能力的進程，促進綜合減災能力的提高。減災教育要將普及教育和專業教育相結合，面向社會，提高全民的減災知識水平。
－－調動一切積極因素。必須發揮中央、地方和各行各業的積極性，在政府統一組織和部署下，有關部門密切配合，企業和社會各界廣泛參與，共同做好減災工作。
－－加強減災國際交流與合作。要積極開展多渠道、多層次的減災國際交流與合作，不斷改進和完善我國的減災工作，提高我國在國際減災領域的地位。
（二）減災工作的主要目標。
減災工作的主要目標是：通過建設一批對國民經濟和社會發展具有全局性、關鍵性作用的減災工程，廣泛應用減災科技成果，提高全民減災意識和知識水平，建立比較完善的減災工作運行機制，減輕各種災害對我國經濟和社會發展的影響，使災害造成的直接經濟損失率顯著下降，人員傷亡明顯減少。
１．農業和農村減災。貫徹把加強農業放在發展國民經濟首位的指導方針，形成較為完善的農業減災體系。基本解決長江、黃河水患，其他主要江河水患得到有效控制，北方部分地區嚴重缺水的矛盾得到緩解，基本控制水土流失、荒漠化、土壤次生鹽漬化和草場退化的加速趨勢，減輕海洋災害對農業的影響。農業的災害設防達到抗御中等自然災害的水平，減災科技成果得到廣泛應用，村鎮建設及鄉鎮企業的抗災能力也達到相應水平。通過農業綜合減災工程建設，提高農業和農村的綜合減災能力，使農業生產的自然災害損失率大幅度降低，農村人員因災傷亡人數明顯減少。
２．工業和城市減災。基本完成全國縣級以上城鎮的綜合減災規劃；城市及其建（構）筑物和工程設施達到規定的抗災設防標準；各種威脅工業生產發展和城市安全的災害得到有效治理或控制；重要城鎮、工業基地、生命線工程和骨干企業具備抗御較大災害的能力，主要城市的基礎設施和各類生命線工程達到遇中小災基本不受影響，遇大災能夠短期恢復。
３．區域減災。初步形成較為完善的區域減災工程體系，實現區域減災工程與區域經濟建設的同步發展；重點區域的災害損失率明顯減少；高風險區綜合減災規劃得到實施，資源的開發基本實現規范化管理；人為次生災害得到有效控制；減災示范區的成功經驗在同類地區得到較大范圍推廣；綜合減災能力明顯提高。
４．社會減災。基本形成全國減災法律法規體系；多種形式的減災教育全面普及，全民減災意識明顯提高，減災科技和教育隊伍基本滿足各種層次的需要；災情監測和災害信息系統得到進一步完善，備災和災害救援能力得到加強，保險成為災害經濟補償的重要手段，減災科技成果得到廣泛應用，政府減災能力顯著提高，初步形成國家和地方現代化的減災管理體系，使我國的減災非工程建設接近和逐步達到世界先進水平。
５．減災國際交流與合作。廣泛參與減災國際行動，實現雙邊、多邊國際交流與合作的經常化，為推動國際減災活動的持續發展作出貢獻。
（三）減災工作的主要任務和措施。
減災工作的主要任務是：按照國民經濟和社會發展總任務、總方針，圍繞國民經濟和社會發展總體規劃，加速減災的工程和非工程建設，完善減災運行機制，提高我國減災工作整體水平，推進減災事業的全面發展。
為完成減災工作的主要任務，需要采取的措施是：
１．進一步確立減災在保障國民經濟和社會可持續發展中的基礎地位。各級政府必須高度重視減災工作，將其納入國民經濟和社會發展規劃，結合本地實際，制定減災規劃和災害應急預案，并采取切實有效的措施，積極推進減災工作。
２．明確減災工作的重點。要把大中城市，對國民經濟和社會發展具有全局性、關鍵性作用的骨干工程，以及影響全國或較大區域的災害作為減災工作的重點，集中力量，減少災害損失，減輕災害對國民經濟的影響。
３．逐步完善國家減災管理機制。國務院部際減災協調機構要提高減災綜合協調能力，國務院各職能部門要各負其責、密切配合、搞好協作，切實做好減災工作。明確中央與地方的責任，實行災害分級管理，逐步形成完善的減災管理體制。
４．充分利用現代科學技術，提高國家綜合減災能力。特別要加強對重大災害的監測和預警，提高災害信息采集和快速處理水平，做好災害評估工作，建立減災信息的共享機制；完善抗災救災物資儲備制度，進一步加強綜合減災研究，提高抗御災害的應急能力。
５．加強減災法制建設。積極開展減災立法的研究工作，健全和完善減災法律法規體系，使減災工作進一步規范化和制度化。
６．拓寬資金來源渠道，增加減災投入。各級政府的減災投入要與國民經濟和社會發展相協調，并隨著國力的不斷增強而相應增加；企業要加強災害防范并積極參與當地減災建設；充分發揮保險對災害損失的補償作用；發揚“一方有難，八方支援”的優良傳統，加強民間的互助互濟，建立社會化的災害救援和救助機制。
三、減災工作的重要行動
（一）農業和農村減災。
工程減災方面，要加強大江、大河、大湖的治理，以防御建國以來最大洪水為標準，重點建設一批具有綜合減災效益的骨干水利工程；開展以農田水利為重點的農業基礎設施建設，大力推廣以節水保墑為主要內容的旱作農業技術，提高農業的防洪、抗旱、排澇能力；以水土保持和生態環境改善為主，繼續實施三北、長江中上游和沿海防護林、太行山綠化、防沙治沙等工程；加強生物災害、風沙（塵暴）災害、森林和草原火災的綜合防治，以及畜牧業疫病、雪災的預防；開展經濟條件較好地區的村鎮和鄉鎮企業密集地區的綜合減災工程建設。
非工程減災方面，要完成國家農業減災規劃，編制農業綜合減災區劃；建設一批推廣和應用減災實用技術的農業和村鎮減災示范區；加強災害性天氣、農林作物重大病蟲鼠害、畜牧業疫情、森林和草原火災的監測預