一群群懷揣希望的年輕人從農村來到城市，用勤勞的雙手筑起城市一座座地標。由于他們從事的工作大多是危險性較高的建筑業、制造業，勞動傷害時常與之相伴。修訂后的工傷保險條例2011年1月1日實施，條例為農民工工傷維權提供了法律保障，但因種種原因，農民工工傷維權的道路依然艱難。
　　【引子】　2011年11月的一天，北京市房山區一家建筑工地上，從江西到北京來打工的周某結束了一天的工作，正準備從腳手架上下來。突然他腳下一滑，從二樓跌落下來，經診斷為多處開放性骨折。醫院告訴他，手術費用需要10萬元，不交手術費就不能手術。周某哪里拿得出這10萬元？“包工頭聽說要賠錢，就不再露面了。”病床上的周某為醫藥費發愁，只能找親戚朋友東拼西湊了5萬元，央求醫院，用最便宜的藥、最便宜的器械為他手術。他說他還想著治好后繼續打工掙錢。半年過去了，至今他依然沒有享受到屬于他的工傷待遇。
　　1. 預防難
　　安全基礎薄弱、違法生產屢禁不止
　　獲得勞動保護是勞動者享有的基本權利。“加強勞動保護，改善勞動條件”已明確載入憲法。我國在勞動法、勞動合同法、工會法中對勞動者獲得勞動安全衛生保護的權利都有具體規定。工傷保險條例也確立和完善了工傷保險制度，并規定從工傷保險基金中劃出專門資金用于工傷預防。
　　但是，我國生產安全事故仍然易發多發。時任國家安全監管總局局長駱琳在今年1月14日召開的全國安全生產工作會議上說，去年全國共發生各類事故347728起，死亡75572人。
　　2011年底，《國務院關于堅持科學發展安全發展促進安全生產形勢持續穩定好轉的意見》分析了我國安全生產的形勢和工傷預防難的原因：我國正處于工業化、城鎮化快速發展進程中，處于生產安全事故易發多發的高峰期，安全基礎仍然比較薄弱，重特大事故尚未得到有效遏制，非法違法生產經營行為屢禁不止，安全責任不落實、防范和監督管理不到位等問題在一些地方和企業還比較突出。
　　進城務工的農民工大多從事建筑施工、機械制造、煤礦等行業，這些行業勞動風險較大，特別是在個體私營企業中，勞動安全設施匱乏，極易發生安全事故，造成農民工工傷。“目前我國安全生產形勢仍然較為嚴峻，工傷事故頻發，農民工首當其沖成為受到工傷事故和職業病危害的重點人群。”人力資源和社會保障部工傷保險司負責人說。
　　“長期以來，我國在工傷預防方面缺乏有效機制，缺少投入，特別是缺乏機制調動用人單位加大安全生產投入的積極性。一些企業抱有僥幸心理，鋌而走險違規生產，不愿投入資金改善安全生產設施。”長期從事勞動和社會保障法研究的全國總工會法律顧問、中國人民大學法學院教授關懷說。
　　2. 補償難
　　工傷認定耗時長、農民工維權能力差
　　工傷認定是保障農民工工傷維權的第一步。一旦發生工傷，能不能及時獲得工傷補償，從而得到及時救治，工傷認定是維護農民工合法權益的關鍵。“為進一步簡化程序，縮短工傷認定時限，工傷保險條例在修訂時一是增加了對于事實清楚、權利義務明確的工傷認定申請，社會保障行政部門應當在15日內作出工傷認定結論的規定；二是規定了對工傷認定決定不服的，可以申請行政復議，也可直接申請行政訴訟。”人社部工傷保險司負責人說。
　　然而在實踐中，由于用人單位不服工傷認定或者故意拖延，農民工獲得工傷補償的時間可能很長。“從發生工傷到領取工傷保險，必須經過三個階段：申請工傷認定、勞動能力鑒定、核定并領取工傷保險金。如果用人單位不服工傷認定或者故意拖延，在工傷認定后還有行政復議甚至還有法院的行政訴訟一審、二審程序。農民工拿到工傷保險金時，距離工傷事故發生可能已經過去了兩三年，一些人因難以支付足夠的醫療費用而病情加重，甚至等不到領取工傷保險金的那一天就離開了人世。”長期從事勞動和社會保障法研究的中國法學會社會法研究會副會長、金杜律師事務所律師姜俊祿博士說。
　　提交勞動關系證明是認定工傷的前提。在申請工傷認定時，當事人如果不能提交勞動合同或證明存在事實勞動關系的材料，需要通過勞動爭議仲裁來確認勞動關系。姜俊祿介紹：“根據勞動爭議調解仲裁法第43條規定，仲裁庭裁決勞動爭議案件，應當自受理仲裁申請之日起45日內結束。案情復雜需要延期的，可延長15日。這樣算起來就是60日。單位不服的可在15日內向法院起訴，簡易程序3個月，普通程序6個月。仍不服的15日內上訴，二審又是3個月。這僅僅是確認勞動關系的程序，快的話也要將近1年。”
　　農民工文化層次普遍較低，缺乏必要的法律知識、維權意識，是農民工工傷補償難的又一重要原因。“平時從來沒有學過法律，出了工傷要打官司，我們根本不知道該找誰。法院讓我們提供證據，但是我們連勞動合同都沒有，更不知道怎么搜集證據，只能選擇與單位‘私了’。”躺在病床上的周某說。
　　3. 康復難
　　供需矛盾突出、農民工認識存在誤區
　　像周某所期待的傷好后繼續打工掙錢那樣，絕大多數工傷職工都可以通過康復治療和訓練恢復勞動能力，重新走上工作崗位。我國工傷保險條例明確規定：“工傷職工到簽訂服務協議的醫療機構進行工傷康復的費用，符合規定的，從工傷保險基金支付。”也就是說，國家為符合條件的工傷職工提供免費康復治療。
　　但現實中，與社會保障部門簽訂服務協議的工傷康復機構數量非常有限。據北京市人力資源和社會保障局網站顯示，北京市工傷康復機構僅有6家。廣東工傷康復中心院長唐丹在一次接受媒體采訪時做了一個簡單測算：即使我國現有的康復機構醫療資源全部有效利用起來，也僅能為30萬名病人（包括工傷和非工傷）提供2個月左右的康復治療，而全國每年需要康復的工傷病人就已經超過了40萬人。“工傷康復服務供需嚴重失衡難以兌現法律的規定，如果不加大投入，提供更多的工傷康復服務資源，工傷職工免費康復治療制度將成為一紙空文。”關懷表示。
　　根據工傷保險條例的規定，用人單位在工傷康復期間要負擔工傷職工的工資和生活費，這使得企業主對工傷康復持消極和抵觸態度。許多農民工選擇與用人單位“私了”，“私了”之后，工傷職工的后續治療、康復保障將無從談起。
　　“由于對工傷康復的不了解以及對工傷康復花銷的疑慮等原因，很多工傷職工都放棄了免費康復的機會。”姜俊祿說，“工傷補償的標準和傷殘等級密切相關。4級傷殘經過康復可能恢復到5級至6級，生活津貼和補償費、護理費會下降很多。一些工傷職工為了多拿補償金而選擇不進行工傷康復。”
　　在一次工傷事故中被電鋸鋸掉了左手半個食指的河南籍農民工戴某，得知康復治療會延后得到補償金并有可能降低補償金的數額之后，選擇了不做工傷康復。
　　4. 破難題
　　完善“預防—補償—康復”三位一體的工傷保險制度
　　關懷介紹，我國工傷保險條例第1條規定了條例的立法目的，即為了保障因工作遭受事故傷害或者患職業病的職工獲得醫療救治和經濟補償，促進工傷預防和職業康復，分散用人單位的工傷風險。這說明我國立法確定了“預防—補償—康復”三位一體的工傷保險制度。
　　但是長期以來，我國在工傷保險領域偏重工傷補償，輕視工傷預防和康復功能。有的企業和職工以為拿到工傷保險金就完事了。
　　據人社部工傷保險司負責人介紹，2009年，人力資源和社會保障部確定了廣東、海南、河南的12個地市作為工傷預防試點地區，從工傷保險基金中提取3%至10%不等的資金用于工傷宣傳培訓和職業健康體檢。通過對2007年至2010年試點地區相關數據分析，發現部分城市工傷發生率和事故發生率有了不同程度的下降，農民工維權意識明顯增強，輕傷、小傷申報人數增加，許多潛在的職業病也得到發現和早期治療。
　　關懷建議：“應對工傷預防搞得好、工傷風險降低的企業相應減少工傷保險繳費率，這樣可以鼓勵企業投入更多資金和精力用于勞動安全保障和工傷預防。”
　　針對工傷認定、勞動能力鑒定和補償程序復雜、耗時較長的問題，姜俊祿建議，縮短認定周期，對工傷危重病人應該建立綠色通道，特事特辦，讓救命錢盡快到達病人手中。可以考慮建立工傷緊急救助基金，對于因工受傷需要緊急救助而無法支付緊急醫療費用的職工，使用該基金墊付搶救費用。
　　為解決工傷補償難的問題，工傷保險條例規定，即使用人單位沒給職工交納工傷保險，發生事故后，職工仍然可以申請工傷認定，享受工傷待遇，由用人單位支付。如果用人單位不支付，可以由工傷保險基金先行支付。
　　近幾年，各地工傷保險部門采取了一系列措施，深入企業，向職工和用人單位普及工傷保險相關政策法規，幫助工傷職工走出工傷認定維權誤區，通過普法宣傳減少了因不了解工傷保險政策而錯失或超期認定的案件發生率。
　　工傷康復是工傷維權的最后一個環節。“要全面保障農民工的合法權益，就必須扭轉重補償、輕康復的狀況，加大對工傷康復的投入，從工傷保險基金中劃撥專門資金用于康復事業，建立更多的工傷康復中心、療養院。針對農民工法律意識淡薄、對工傷康復認識缺乏的現狀，有關部門還應該加大宣傳力度，消除農民工害怕康復后影響評殘補償的誤解。”關懷建議。
　　據了解，下一步，人社部將充分利用現有醫療資源和康復資源，規范工傷康復管理服務，積極推進工傷康復人才培養和工傷康復機構建設工作，堅持先治療康復、后評殘補償的工傷保險原則，使其盡可能回歸社會和生活。