摘 要：近幾年來，各類食品安全事件發生頻繁，食品安全問題更是層出不窮。如何確保老百姓的食品安全，已成為政府創新社會管理中必須解決的一個重要民生問題。本文從社會管理創新角度客觀分析我國現階段食品安全管理中存在的主要問題，進而提出加強食品安全管理的建議。
關 鍵 詞：食品；食品安全；社會管理
中圖分類號：ｃ９１６．１ 文獻標識碼：ａ 文章編號：１００７－８２０７（２０１２）０３－００４１－０４
收稿日期：２０１２－０１－０８
作者簡介：劉霞（１９７５—），女，山東煙臺人，中共煙臺市委黨校行政管理教研室副教授，公共管理學碩士，研究方向為公共管理學。
基金項目：本文系山東省軟科學計劃項目“‘十二五’時期山東社會管理創新研究”的子課題，項目編號：２０１１ｋｒｇｂ３０５６。
經過３０多年的改革開放，我國已成為世界第二大經濟體，人們對食物的需求，已經從吃飽、吃好轉向健康、安全，對食品安全性的要求也越來越高。隨著“瘦肉精”、“地溝油”、“染色饅頭”等事件的曝光，食品安全已成為影響我國改革發展穩定大局的重要民生問題。引起了各級黨委、政府和社會各界的高度關注，已成為加強和創新社會管理的重要內容和一項基本任務。在新形勢下，如何通過加強和創新社會管理，提高食品安全保障水平，已成為當下政府必須著力解決的重要課題。
一、食品安全與加強食品安全管理的現實意義
（一）食品安全的界定
食品是人類維持生命活動所需要的營養。《中華人民共和國食品安全法》中將食品定義為：各種可以供人使用或者是飲用的成品和原料，也包括傳統適用中既是食品又是藥品的物品。［１］食品安全的概念是隨著人類對環境與自身的認識不斷變化而變化的，是一個永無止境的課題。進入２１世紀后，食品安全與人類的生活更是緊密相連，因此而成為社會各界關注的熱點問題之一。本文中的食品安全概念指的是食品的種植、養殖、加工、包裝、貯藏、運輸、銷售、消費等活動符合國家強制性的標準和要求，不存在威脅或損害消費者人體健康的有害有毒物質。這一定義有兩層含義：其一，表明了安全與否的標準是看該食品是否符合國家對食品的強制性要求；其二，表明了該食品是否對人體造成了現實的損害，或存在潛在的隱患。［２］（ｐ１２１）
基于以上認識，食品安全管理是指政府有關監管部門及社會各種力量對食品是否安全而進行的監督與管理活動。
（二）加強食品安全管理的現實意義
國以民為本，民以食為天，食以安為先。加強食品安全管理既是全面建設小康社會的關鍵環節，也是轉變經濟發展方式的必然要求，還是創新社會管理、維護社會和諧穩定的重要內容。
⒈加強食品安全管理是社會管理創新的重要內容。食品安全涉及千家萬戶，不僅與群眾生活聯系緊密，甚至會影響到中華民族的人口素質。如我國臺灣地區使用的“塑化劑”出現了問題，在多年后才被發現 ，影響了幾代人的身體健康。因此，食品安全要上升到社會管理創新的高度來抓。我國在“十二五”規劃中將“保障食品藥品安全”列為公共安全體系建設的首要任務。這一重大決策和部署明確了食品藥品監管在社會管理中的特殊地位和重要作用。
⒉加強食品安全管理是構建和諧社會的重要組成部分。食品安全問題是一個重大的民生問題。食品安全管理關系著人們的生命健康，關系著經濟的健康發展和社會的和諧穩定，是構建和諧社會的重要組成部分。加強食品安全管理，保證食品安全，有利于提高民眾的生存、生活和生命質量，有利于實現人與社會的和諧，有利于為構建社會主義和諧社會提供安全的物質基礎。
⒊加強食品安全管理是維護社會穩定的必然要求。加強食品安全管理不僅是解決公眾吃得好、吃得安全的問題，更是維護社會穩定的必然要求。食品安全問題解決得如何，反映的是一個政府的執政理念、執政能力和執政水平，是對各級政府的一個嚴峻考驗。當普通百姓得不到基本的食品安全保障的時候，社會矛盾必然會集中爆發。
二、當前我國食品安全管理中存在的主要問題
我國經濟飛速發展，取得了舉世矚目的成就。同時我們也看到，食品安全問題在這一時期比較集中、突出地暴露出來。處于這樣一個食品安全風險易發期，食品安全管理同樣也面臨著諸多的問題。
（一）食品安全的社會管理機制不夠健全
當發生食品安全問題時，現代社會的管理機制有兩種：一是行使公權力，即啟動國家公共安全保障機制，由國家行政機關對食品生產交易市場采取行政干預，追究制售者的行政責任，吊銷執照、罰款等措施；二是行使私權利，即由受害人直接或通過訴訟的方式向有害食品制售者提出民事損害賠償的請求。目前，就我們國家的情況來看，解決食品安全問題，偏重于第一種機制。不少監管部門也偏重于公權力的行使，往往采用運動式執法、驅趕式執法。這種偏重于行使公權力的機制，一方面，導致政府機構以及行政成本的增加，公權力不斷膨脹，為公權力尋租提供了可能。另一方面，僅靠公權力的震懾力，并不能從根本上解決食品安全問題。震懾不是社會管理最有效的方法，一旦震懾力有所松懈，食品安全問題又會在那些監管薄弱的地方卷土重來。
（二）食品安全的分段監管模式不夠完善
目前，在國家層面上主要有三種基本的組織結構類型。一是由多個部門負責的多部門監管體制，二是由一個部門負責的單一部門監管體制，三是由一個部門進行綜合協調的多個部門具體負責的綜合性監管體制。而 世界發達國家一般都實行單一部門監管體制，或由一個部門統一協調的綜合性監管體制。［３］我們國家采取的是多部門分段聯合監管的模式，部門眾多，主要有農業、質檢、工商、衛生、食品藥品監督管理等部門。［４］這種分段監管模式雖然有助于督促相關部門各司其職，避免出現“一個部門管不了”的現象，但也出現了“多個部門管不好”的弊端：多頭監管，職能交叉，監管部門之間既存在重復監管也存在監管盲區。在２００９年頒布的《中華人民共和國食品安全法》中，對相關監管部門在各個環節的責任，定義仍然非常模糊。條塊分割、多頭管理的機制導致食品安全的相關規定難以落實。技術監督管理部門、食品衛生管理部門、衛生行政主管部門以及工商行政管理部門各自為政，導致了當食品安全成為公共事件之后才引起關注。
（三）政府職能轉變不夠，對食品安全管理缺位
目前，地方機構改革滯后于食品安全相關法律，致使相關職能部門依法履職存在一定的困難。政府社會管理職能長期錯位、弱化，造成了對食品安全管理的缺位。政府雖然設有食品安全委員會，但是未能按照職責進行經常性的協調指導。各部門雖然已經明確了監管責任，但是由于職能調整銜接沒有及時到位，導致了監管盲點和重復執法現象的出現。有的政府部門缺乏責任意識，不作為，出現問題則互相推諉。比如：對初級農產品的分散生產、食品運輸和儲存，超市做現買現賣食品，以及有生產行為、經營行為，還能提供餐飲服務的企業、小作坊、小雜貨店、流動小攤點等，因監管主體責任不明確，導致了食品安全管理出現缺位的現象的出現。
（四）“三小”企業數量巨大，成為食品安全管理的難點
我國食品工業的一個重要特點是以中、小型企業為主，小作坊、小攤販、小餐飲數量巨大。目前，我國有食品生產加工單位４４．８萬家，其中８０％為１０人以下的小企業、小作坊；食品經營主體約３２３萬家，有證餐飲單位約２１０萬家，無證照的小作坊、小攤販和小餐飲則難以計數。［５］面對數量眾多的“三小”企業，食品安全管理容易出現監管盲區。一方面，“三小”企業負擔不起高昂的檢測費用，而使之游離在監控范圍之外；另一方面，有關小作坊和食品攤販管理辦法等食品安全配套法規尚未出臺，“三小”企業的準入門檻過高，因此，使新開辦、需要換發許可證的小作坊和食品攤販無法取得相應許可，造成了監管盲區。

（五）食品安全管理的社會力量參與不夠
食品安全問題是一個涉及多方面的綜合性問題，要解決這一問題，不能僅靠政府部門，企業、社會組織、公眾、媒體等各方力量都應參與到食品安全管理中。目前，這種管理主體的多元化目標遠未實現。首先，食品生產經營企業社會責任意識缺乏。一些食品生產經營者唯利是圖，置法律、道德和人民群眾的生命健康于不顧，生產加工有毒有害食品。其次，行業協會等社會組織作用發揮不明顯。目前，我國食品行業的各種協會并不少，如在奶業方面，就有１９８２年成立的由農業部主管的中國奶業協會，１９９４年成立的由國家發展改革委員會和輕工業聯合會指導的中國乳制品工業協會，但是他們對于行業自律發揮的作用卻十分有限。最后，社會公眾也未積極參與到食品安全管理當中。據２００８年中國社會科學研究所進行的調查顯示：當買到假冒偽劣產品，使生產、生活受到損失的情況發生時，多數民眾采取的策略是“無可奈何，只好忍了”和“沒有采取任何辦法”。［６］（ｐ９）
?