[摘要] 中國的食品安全監管體制經歷了從《食品衛生法》到《食品安全法》的艱難轉變歷程，尤其在三鹿奶粉事件之后，由地方政府監管為主的分段監管模式倍受質疑，并提出要垂直監管為主，但最終的法律仍然維持了分段監管為主，“地方政府負總責，監管部門各負其責”。這種新的食品安全監管體制是否存在什么問題嗎？經分析，本文認為還存在缺乏有效的決策中心、垂直管理部門與地方政府關系不順、部門利益導致監管碎片化等許多深層的目前無法克服的權力和利益的體制性障礙。因此，本文借鑒西方整體性治理理論，并構建我國食品安全監管的整體性治理模式。
??????? [關鍵詞] 食品安全監管 垂直管理部門 分段監管 整體性治理
??????? [作者簡介] 翁士洪，復旦大學國際關系與公共事務學院行政管理專業2008級碩士研究生。
??????? 食品安全正日益成為一個全球性問題，它不僅關系到家家戶戶的身心健康，也關系著整個國家和民族的發展前景。20世紀后期，由于全球化進程和生態環境惡化等諸多因素的影響，歐洲二噁英污染畜禽飼料、比利時可口可樂污染、法國李斯特氏菌污染熟肉罐頭、日本發生瘋牛病事件等惡性、突發性食品安全事件相繼發生，食品安全越來越受到各國政府的關注，紛紛開始進行新一輪的食品安全立法。1997年美國公布了《總統加強食品安全計劃》；
??????? 2000年歐盟發布《食品安全白皮書》；2003年日本頒布了《食品安全基本法》。2004年韓國發生“垃圾餃子”風波，正在醞釀成立食品安全專家委員會，《食品安全基本法》也已列
??????? 入立法計劃。近年來，隨著我國經濟的飛速發展，食品安全問題也越來越引起高度關注。“大頭娃娃”劣質奶粉事件、“蘇丹紅”事件、面粉中加吊白塊、PVC保鮮膜致癌事件、含孔
??????? 雀石綠水產品、雀巢奶粉碘含量超標、食品包裝袋苯超標、豬肉瘦肉精超標、“三鹿奶粉”事件等食品安全事件的發生，暴露出我國食品安全存在的問題和隱患，食品安全監管體制的改革與完善成為當務之急。
??????? 一、 我國食品安全監管體制轉變的歷程
??????? 2009年6月1日，《食品安全法》正式實施，確立了新的食品安全監管體制，同時，廢止《中華人民共和國食品衛生法》和舊的食品安全監管體制。《食品安全法》的制定，為我國進一步加強食品安全監管奠定了堅實的法律制度基礎。
??????? 《食品衛生法》最早在1982年試行，到1995年把試行由全國人大常委會修改以后變成正式《食品衛生法》，食品衛生法的修改始于2004年，當年國務院發布的《關于進一步加強食品安全工作的決定》，要求國務院法制辦抓緊組織修改食品衛生法。九屆全國人大代表陳慧珠專家表示，在人大代表和政協委員提出的相關議案、建議、提案中，絕大部分建議制定食品安全法。
??????? 2007年12月27日，首次提交全國人大常委會審議的食品安全法草案擬通過確立一系列制度，建立健全中國的食品安全監管鏈條。從“衛生”到“安全”，法律名稱和法律規范范圍果斷改變的背后，是國家食品監管理念的提升。
???????? 2008年4月20日，全國人大常委會辦公廳向社會全文公布《食品安全法》草案，廣泛征求各方面意見和建議，以更好地修改、完善這部法律草案。曹康泰指出，草案在總體思路上尤其突出：建立以責任制為基礎，分工明晰、責任明確、權威高效，決策與執行適度分開、相互協調的食品安全監督體制。在萬余條建議中，“食品監管體制”成為了出現頻率最高的內容，大家都認為解決食品安全問題，關鍵是理順現行監管體制，消除弊端。這的確觸到了問題的本質，全國人大常委會委員倪岳峰直言：“現行監管體制不改，食品的安全狀況很難有大的改觀。”其實，在《食品安全法草案》經過一審后，全國人大常委會委員們的一個主要意見就是，監管體制不清，負責部門不確定。草案一審稿規定“由國務院授權的部門負責”，但并未明確是哪個部門。第二年，國務院機構改革方案正式通過，衛生部被明確承擔食品安全綜合協調責任，由此立法者開始考慮解決體制問題。“隨后在二審前的三四月份間，我們就確立衛生部綜合協調，質檢、工商、食藥監等部門分段監管的思路。”全國人大法工委行政法室主任李援說，二審稿最終確立了上述規定。
??????? 雖然各部門職責已經明確，但對于分段監管，爭議仍然很大。我國目前的食品分段監管機制由2004年國務院頒發的關于食品監管體制方面的23號文件確立。為了解決食品安全監督管理中的突出問題，國務院確定了對食品安全實行分段監管的體制。《國務院關于進一步加強食品安全工作的決定》（國發［2004］23號）明確提出要“采取分段監管為主、品種管理為輔的方式”，“農業部門負責初級農產品生產環節的監管；質檢部門負責食品生產加工環節的監督；工商行政管理部門負責食品流通環節的監管；衛生部門負責餐飲業和食堂等消費環節的監管；食品藥品監管部門負責對食品安全的綜合監督、組織協調和依法查處重大事故。”
??????? 一些全國人大常委會組成人員提出，食品安全必須實行或者明確由一個主管部門負責；
??????? 另有一些常委會組成人員則建議，成立一個跨部門的機構如專門委員會來進行綜合協調和管理食品安全。
??????? 二審之后，原本可能在2008年10月三審通過的《食品安全法》，因為2008年9月暴發的三鹿奶粉事件而再生波瀾。10月24日，圍繞三鹿事件暴露出的食品安全監管問題，十一屆全國人大常委會五次會議組成人員展開激烈討論，其中，食品安全監管體制成焦點問題，成為討論焦點：“五龍治水”，能否不留死角？叢斌委員評價當前的管理模式是“五龍治水”，即由衛生、農業、質監、工商、食品藥品監管部門分段負責食品安全監管。而溫孚江等委員認為，在食品安全管理中，多頭管理與監管空白同時存在。發生食品安全事故后，相關部門經常相互推諉。在胡振鵬、倪岳峰、龔學平委員看來，長期以來食品安全管理的癥結一直沒有得到解決，各部門的責任仍然不是很清晰，責任交叉依然比較突出，這也是食品安全事故接連不斷發生的重要原因。白克明、程貽舉、林強等委員發現，食品安全法草案中明確規定縣級以上地方人民政府統一組織、協調本行政區域的食品安全監管，但是目前食品藥品監管、質監部門在省以下都是實行垂直管理，越到基層政府協調的難度越大。牟新生、叢斌等委員建議成立國家食品安全監督管理委員會，負責管理食品的生產、流通、倉儲、食用等全部過程的安全問題。全國人大農業與農村委員會委員華福周提出，草案中應強化部門的責任表述，明確各職能部門的責任和權力，防止讓食品安全監管淪為各部門間的利益紛爭。在此次三鹿嬰幼兒奶粉事件中，奶站成為監管的盲區。為此，草案三審稿第五條增加了對食品安全實行全程監督管理，完善、落實食品安全監督管理責任制的規定，要求細化相關監管部門職責。
??????? 2009年2月25日食品安全法草案進入中國最高立法機關四審程序。有些常委委員提出，應在現有分段監管體制的基礎上，由國務院設立食品安全委員會，以加強對各有關監管部門的協調、指導。對此，國務院作了認真研究后提出，國務院設立食品安全委員會，作為高層次的議事協調機構，協調、指導食品安全監管工作。擬設高層次議事協調機構，食品安全法草案確立了各有關主管部門按照各自職責分工依法行使職權，對食品安全分段實施監管的體制，強化了監管責任。
??????? 但更重大的轉折是第五條規定縣級以上地方人民政府統一負責、領導、組織、協調本行政區域的食品安全監督管理工作，建立健全食品安全全程監督管理的工作機制；統一領導、指揮食品安全突發事件應對工作；完善、落實食品安全監督管理責任制，對食品安全監督管理部門進行評議、考核。縣級以上地方人民政府依照本法和國務院的規定確定本級衛生行政、農業行政、質量監督、工商行政管理、食品藥品監督管理部門的食品安全監督管理職責。有關部門在各自職責范圍內負責本行政區域的食品安全監督管理工作。上級人民政府所屬部門在下級行政區域設置的機構應當在所在地人民政府的統一組織、協調下，依法做好食品安全監督管理工作。
??????? 由此可見，食品監管體制又重新回到了地方政府為主的監管體制。這種食品監管體制合理性如何，是否存在重大缺陷？