2.3 SEA有效性分析

2.3.1 從制度層次上分析SEA有效性

　　在制度層次上，從以下五個方面來分析水利建設項目中SEA有效性：

(1)、法律基礎。SEA在水利建設項目中是否真正有效執行，關鍵看它是否建立在一個堅實的法律基礎之上。2002年10月28日，經九屆全國人大常委會第三十次會議審議通過的《中華人民共和國環境影響評價法》，把現行的單純對建設項目進行環境影響評價擴大到對發展規劃進行環境影響評價，我國的環評制度將由此向全局性的戰略環評方向發展。這部法律的出臺不僅是對我國環境影響評價制度的完善與發展，而且將為這項制度的深入推廣提供堅實的法律后盾。但是，在水利建設項目中除了一部《水利水電工程環境影響評價規范》(SDJ302－88)外還沒有出臺一部SEA綱要或規范，其只是一種籠統的“概念”性質。因此，在水利建設項目中，SEA的法律基礎并不完善，甚至是尚沒有實施SEA的“權威性法律”依據。因而從法律角度來說，不能保證水利建設項目中SEA的有效實施。

（2）、SEA技術導則。一套完備的技術導則，既可以是SEA具體執行的行動綱領，同時還可以用來判斷SEA的實施效果，即具體SEA有效性^[7]。因此SEA技術導則是否完備是保證和衡量其有效性的重要條件。我國雖然從90年代以后就開始進行SEA研究，并已形成了一系列的理論和方法。但是，具體到水利建設項目中，理論與方法上還不太成熟，因而不可避免的會出現因無法較好的起到“理論指導實踐”的作用而降低SEA的有效性。

（3）、權威、高效的管理機構。與一般的項目EIA不同，SEA的評價戰略的建議者并不是建設單位（企業');">企業），而是決策管理者或決策管理部門。因此，SEA管理機構（我國的各級環境保護局）的權威性不僅影響到SEA的執行，而且直接關系到SEA結論能否真正體現或落實到最終的決策之中 ^[7]。對于SEA在我國水利建設項目中其權威性將要面臨極大挑戰，主要原因有：①、目前對于水利建設項目一般傾向于其有利方面，而極少考慮它的環境問題。或者考慮了，但沒有對整個水利項目的開展具有很大的約束力。②、一個水利工程，其建設的目的就是為了發展經濟。因而，即使某一個水利工程可能會對環境造成很大的影響，環保局由于其“難言之隱”而放之任之。與此可見，據目前的環境管理狀況，要想水利建設項目中SEA真正落實執行，還有一定的難度。

（4）、完備、先進的信息技術支持系統。由于我國SEA起步較晚，還沒有形成一整套完備的信息隨技術支持系統。這樣會影響到水利建設項目中SEA的有效性。

（5）、高素質的評價者。評價者是指負責實施SEA工作的組織或個人，是SEA系統的評價主體^[11]。評價者的綜合素質，即評價者的階級性、價值取向、知識水平、環境意識責任心以及評價者的態度等將直接關系到SEA整個體制和工作質量，甚至SEA活動的成敗^[7,11]。同時SEA的有效性還依賴于是否有一個高素質的SEA研究群體^[7]。對于我國目前來說，已有大量的高素質的環境影響評價者，但在水利建設項目中，由于各種原因，SEA的研究群體還有一定的缺乏，從而在不同程度上影響了SEA的有效性。

2.3.2 從具體戰略層次上分析SEA有效性

　　與SEA制度有效性相比，具體戰略SEA有效性則更具有實質性的內涵^[7]。現主要從以下兩個方面來進行分析：

（1）、廣泛、充分的公眾參與。廣泛、充分的公眾參與與具體的SEA實施過程中所必不可少的。也是衡量具體SEA有效性的重要基準之一^[7]。我國在《中華人民共和國環境影響評價法》中第五條規定：“國家鼓勵有關單位、專家和公眾以適當方式參與環境影響評價”。同時第十一條規定：“專項規劃的編制機關對可能造成不良環境影響并直接涉及公眾環境權益的規劃，應當在該規劃草案報送審批前，舉行論證會、聽證會，或者采取其他形式，征求有關單位、專家和公眾對環境影響報告書草案的意見。但是，國家規定需要保密的情形除外。”由此可見，對于環境影響評價中公眾參與已在法律上給予了支持。但目前在水利建設項目SEA中公眾參與還存在著廣泛性和深度不夠、形式單一、缺乏問卷設計的科學性、反饋意見合理公正處理不夠重視等弊病。

（2）、戰略決策者對SEA結論的重視程度。在水利建設項目SEA結論能夠為戰略決策者重視并最終體現在戰略方案中，是SEA有效性的最終體現^[7,14]。目前我國對環境問題越來越重視，并將SEA納入法律之中，可以認為，戰略決策者對SEA的結論肯定會有所重視。但也不容樂觀，由于各種因素，在水利建設項目上，人們普遍認為不管其環境影響如何，總覺得該項目是有利的，當然也包括戰略決策者。從而在某種程度上影響了戰略決策者的最后定論。

　　通過以上分析，在目前水利建設項目中，SEA的實行還只是處在定性分析層次上，沒有形成完整的體系，其研究還處在工作經驗、工作方法的總結階段。SEA在水利建設項目中的有效實施，還需要有一定的過程。江澤民同志指出：“經濟決策對環境影響極大。要從宏觀管理入手，建立環境與發展綜合決策的機制。在制定重大經濟和社會發展政策，規劃重要資源開發和確定重要項目時，必須從促進發展與保護環境相統一的角度審議其利弊，并提出相應對策”以及《中華人民共和國環境影響評價法》的正式實施等，SEA在未來水利建設項目中一定會發揮重要的作用，從而使得其有效性能得到真正執行和落實。

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