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???????為了實現應急管理行政體制提高行政效率、降低行政成本、最大限度地減小各類突發事件和危機事件帶來的沖擊和損失的目標，我們在分析現行體制問題、借鑒國際經驗的基礎上，提出進一步完善應急管理行政體制的思路。完善應急管理行政體制應該堅持這樣的基本原則：預防為主、預防與應急相結合；注重效率；有利協調；循序漸進。基本思路是加強和完善一個應急辦協調若干個議事協調機構和聯席會議的綜合應急行政體制。這種模塊化的行政管理體制有充分的彈性，有利于應急管理行政體制的逐步完善和及時調整（增減）。這也是從其他國家應急體制建設中取得的經驗。?

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????????1.政府應急辦與議事協調機構在職能劃分上要各有側重，避免交叉，分工明確協調互補?

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???????以議事協調機構為主體、依托專業部門的應急管理反應機制已經比較成熟。這是當前我國政府職能分工的實際。充分發揮議事協調機構的作用，有助于實現行政成本最小化和行政效率最大化目標。要加強和鞏固議事協調機構在危機中的統一指揮和應急處置職能，要在政府層面上解決議事協調機構在事前的協調能力不足問題，以確保議事協調機構的權威性和指揮權。但是議事協調機構沒有涵蓋所有的危機，在危機處置中的職責參差不齊，在危機預防和善后處理方面缺少權威性，設立應急辦是必要的。應急辦尤其應該致力于發揮自己在危機預防和善后處理中的權威性，還應該致力于管理目前沒有機構負責的危機，必要時可以協助國務院領導直接處置。應急辦的設立不能替代議事協調機構，不能另起爐灶，不能重復建設。中央編辦關于設立國務院應急辦的批復中對應急辦的職能規定是恰如其分的。國務院應急辦綜合協調和信息樞紐的功能應該明確和完善。要以中編辦的批復精神為依據，進一步調整和劃分各議事協調機構的職能。在常態由應急辦綜合協調多個議事協調機構實施應急管理；在危機時刻由指揮部行使指揮和處置權，或者按照預案處置危機。?

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?????????2.各級政府應急管理辦公室（應急辦）應當逐步完善和加強?

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???????隨著我國政府職能轉變的深化，應急行政管理的重要性日益增強，行政資源需要及時重新分配并適當向應急行政體制傾斜。把應急管理機構作為事業單位、讓其承擔日常性意外事件處置指揮中心的做法，可能會矮化應急管理職能，削弱政府應對重大突發性事件的能力。由于各地區的經濟社會發展程度和潛在危機不一樣，各地的應急行政管理體制也可以有所不同，對編制、級別等行政資源的分配也不宜做出硬性規定，而應該讓各地各級政府自行決定。但各級政府應急辦人員編制要充實、落實，級別應該明確。為了提高應急管理機構的權威性和協調能力，國際上常見的做法是將應急管理機構的級別作適當的提升。這一做法值得我國借鑒。我國正處在經濟高速發展、政府管理體制深刻轉型時期，很多災害是跨地區、跨部門甚至跨國界的，也是難以預測和控制的。專業處置機構的職責不可能涵蓋所有潛在的危機。國務院應急辦成立后，一些部門沒人管、政策管不了的應急工作有向應急辦集中的趨勢，應急辦協助國務院領導直接處置危機的工作量增加，各議事協調機構之間的協調工作加大，保證國務院應急辦的編制充足和協調權威就顯得更為重要。因此，在中央層面建立一個級別較高的辦事機構是必要的。?

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????????3.應急辦的設置應依托于該級政府的辦公廳?

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?????????我國應急管理行政體制的生命線在于其協調能力，而目前各級政府都以辦公廳作為其協調樞紐，依托辦公廳設置應急辦有利于保證協調的權威性、低成本，同時由于貼近危機發生時作為決策中樞行使指揮權的行政首腦，有利于提高應急工作的效率。中央編辦明確規定，國務院應急辦“負責協調和督促檢查各省（區、市）人民政府、國務院各部門應急管理工作”，“協助國務院領導處置特別重大突發公共事件”。這些職能的履行和發揮與其機構設在政府辦公廳是緊密相關的。另外，與辦公廳的日常職能結合有利于應急辦隨時對危機源、應急資源有準確的把握，增強與相關部門的溝通和聯系，提高協調的效率和權威性。假如政府應急辦與該級政府辦公廳分設，那么即便給予應急辦較高的級別、配備較強的干部和較多的人員，由于實際上形成了兩個貼近政府首腦的樞紐，日常工作的交叉和沖突難以避免。應急辦平時工作的權威性會打折扣，進而影響常態管理與應急管理的有效切換。?

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????????4.對議事協調機構和部際聯席會議制度進行分類，進一步明確應急行政管理體制的邊界?

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????????有必要按照與應急管理的關聯度對25個議事協調機構和聯席會議制度作合理的分類和調整。與應急管理關聯度高的議事協調機構和聯席會議制度應該納入應急管理行政體制，增強與應急相關的專業協調能力，由應急辦聯絡和協調；其他議事協調機構和部際聯席會議則應該明確歸為政府的常態管理體制，由辦公廳（室）內的其他部門聯絡和協調。?

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（國務院發展研究中心“應急管理行政體制建設研究”課題組，課題組負責人：孫曉郁，課題組組長：蔣省三，課題組成員：孫蘭蘭、林家彬、吳蘇燕、蔣希蘅、吳慶，執筆：蔣省三、林家彬、吳慶）