著力強化安全生產監察體系

??? 為了進一步掌握安全生產監察機構和隊伍建設現狀，分析面臨的問題和困難，研究解決方法和措施，確立建設方向和目標，切實發揮安全生產監察的職能作用。根據要求，筆者對當前的安全生產監察體系建設情況進行了專題調研。從總體情況看，當前安全生產監察體系中存在安全生產體制不順暢、安全生產監察機構建設不到位及安全生產行政執法力度缺乏等問題，已嚴重影響了安全生產監察法定職能的充分發揮，在一定程度成為了安全生產事故得不到有效控制的重要原因，強化和完善安全生產監察工作，應當是當前安全生產工作的重要課題。
一、當前安全生產監察體系的現狀與存在的主要問題
（一）認識不足，決心不大。應該說政府對安全生產的認識是不足的，政府片面的強調安全生產的重要性，而沒有充分認識到安全生產的復雜性，更沒有客觀的認識到生產安全問題是社會經濟發展一定階段的必然問題，僅是一味的通過層層分解的方式把問題簡單的往下推，甚至只利用簡單的結果考核來論安全生產的工作英雄，致使各級政府只注重結果考核而不注重過程管理。再加上生產安全問題本身所特有的突發性和偶然性特征，致使很大一部分企業心存僥幸，而更嚴重的是這種僥幸心理不僅存在于企業，它甚至在我們的政府、主要領導以及安監部門間蔓延。應該說國家對安全生產的重視程度非常之高，但只通過簡單的事后行政考核和追責是遠遠不夠的。“安全第一，預防為主”，沒有完整的國家監察體系，如何有效的預防事故發生，如何體現出國家在控制安全生產事故方面的作為呢？長此以往，很容易讓群眾置疑國家治理安全生產的決心。安全生產本身就是盡人事、聽天命的事情，但現在似乎形成了一種可怕的認識，只聽天命。很大一部分人，其中包括企業、政府、領導、安監部門等等，都認為不出問題的話不做工作也不會出問題，要出問題的話，就是做了工作也照樣出問題，從而讓許多人不想再去盡人事，就這樣形成了一個可怕的怪圈。
（二）體制不順，機制不暢。“管生產必須管安全”這句口號我們喊了幾十年，它似乎也是我國的安全生產管理體制遵循的基本原則，我們可以看到從中央到地方到企業都是按照這個原則在進行管理的。應該講有它一定的道理，也許在一定階段一定范圍也起到了一定的作用，但細想一下，它也有一定的片面性，有時甚至成為推動當前安全生產工作不斷強化的絆腳石。“管生產必須管安全”歸根結底也就是說生產和安全都由自己管理，自己的行為自己約束，它高度強調了個體的自我約束能力，但是它適合當今社會嗎？答案絕對是否定的。有這樣一件事情，一個地方依法進行打非行動，安監工作人員在檢查中發現有個別企業為了生產需要擅自安裝使用了危化生產設備，且不符合相關規范要求，按目前的法律體系其屬于未批先建項目，工作人員將該情況上報部門領導，部門領導多次與該企業溝通，要求立即整改，也下了相關的法律文書，但該企業是該地方的重要招商引資企業，企業直接就將此事向分管工業的地方領導作了反映，按照“管生產必須管安全”的原則，當地的安監部門也屬于此位領導分管，領導經過再三權衡，認為發展經濟是需要冒一點風險的，最后其要求安監部門為促進經濟發展營造良好的發展環境，睜一只眼閉一只眼，為企業做好服務，讓其在本地安心發展。按照現行的管理體制，你說安監部門能怎么樣呢？這件事當然也就是不了了之了。個體總是有僥幸心理的，在以經濟建設為中心的今天，僅僅依靠個體的自我約束是遠遠不夠的。雖說這是一件個例，但其確實有一定的代表性。安全生產僅依靠地方監管，顯然是存在缺限，缺乏監督的。
（三）隊伍不全，人員不足。目前多數安全生產監察機構的監察執法人員嚴重不足，超負荷運轉。而且，現有人員中很大一部分從其它部門調劑過來，不熟悉安全業務，不懂得法律法規，普遍存在年齡偏大、知識結構不合理、法律素質較低的情況，難以勝任繁重的安全生產監察執法工作。以筆者調查的松陽縣為例，該縣安監部門共有編制14人，其中安監局公務員編制6人，監察大隊參公編制8人，現實際在崗14人。該部門的人員結構是局長等領導班子4人，辦公室3人，礦山科2人，危化科1人，監察大隊2人，駕駛員2人。監察大隊的工作人員由于安監部門本身的工作需要就從編制的8人變成了實際在崗2人，而這2人也沒有一個真正專職從事安全生產監察的，其中1人為縣派農村工作指導員，另1人為退二線老同志長期被縣政府借用。如此，該縣的安全生產監察隊伍幾乎為空。縣級安全生產監察隊伍尚且如此，鄉鎮級的監察隊伍就更可想而知了，其監察機構有“巢”無“鳥”，既使有人，或是內部調劑，或是身為其人，實是兼其職，更甚至無人想做、無人敢做。可以說目前處于最基層、最前沿的縣鄉安全生產監察執法仍然是斷層。
（四）職責不清，程序不嚴。筆者在幾年的安全生產監察實踐中感受最深的還是我們對自己的職責定位不清，更沒有一整套切合實際嚴整的程序來推進工作。這么多年，做什么？怎么做？一直困撓于心。筆者從事過的工作不下五種，其中也包括其它行業的行政執法工作，但從來沒有一種工作會像做安全生產那樣的盲目，那么的困難。作為普普通通的公務人員，需要做的是執行，可以說我們不怕忙不怕累，而最可怕的是盲目，做事情沒有標準，如何做沒有尺度。應該說安全生產工作有其復雜性，目前的安全生產法律法規規范的規定也十分的寬泛，但這些不能僅僅依靠個別公務人員或者個別安監部門依靠自己對安全生產的個別理解去做，那真的是叫摸著石頭過河，什么時候摔倒搞不清楚。最簡單的一個例子，就說說我們最普通的對企業的安全生產檢查，我們去企業檢查什么？雖然說安監總局24號令有規定，可那些規定實在是太寬泛，理論性太強，實踐中我們還是不清楚做什么，或者說能不能做的到。如24號令第八條第一款第（三）項：建立和落實安全生產責任制、安全生產規章制度和操作規程、作業規程的情況。就這一點，我們應該檢查企業的什么內容，是對企業所有的該項內容進行檢查，還是對部分內容進行抽查，檢查的內容又需要達到什么樣的標準，哪種標準依照什么程序進行處理，似乎從來沒有看到過哪個層次有什么具體的規定，特別是實踐層次的相關規定。這只是24號令第八條19項內容中的一項，而我們每次去企業又是否應該對該19項內容進行全面檢查呢？這都缺乏適合實踐操作的相應規定，可想而知我們的安監人員和基層安監部門職責有多么的不清晰，程序有多么的不嚴整。
（五）裝備不行，手段不夠。以松陽縣為例，安監機構于2005年獨立設為縣級直屬機構，從成立到獨立這6年間，一切都是白手起家，由于先天不足，現在仍是一窮二白。辦公場所是臨時租用的，電腦等辦公設備大多都是五年前的老式電腦，更別說有什么外出取證的便攜式電腦、攝像機了，個體防護方面也只是配備了幾頂安全帽。與同一時代成立的藥監局、環保局相比，相差甚遠。安全檢查還是憑經驗看、聽、摸、聞、記，缺乏相應的檢查與取證儀器和設備，影響了工作正常開展。應該說這些年來，安監系統的自身建設是嚴重滯后的。這么多年來，由于體制機制限制，上級安監部門對下級安監部門的支持幾乎為零，我們看到的都是什么什么督查，而很少看到有什么什么關心。
（六）指導不強，交流不足。筆者從事安全生產工作將近三年，除參加了一次為期3天的執法證考證培訓外，可以說再沒有參加過其它培訓，而執法證培訓也是純理論性的培訓，對實際工作毫無指導意義，由此可見，安監部門對本系統的工作指導培訓有多么的少。從企業檢查、整改到處罰，從事故調查、取證到報告等等一系列的工作，幾乎都是依靠自己的理解在開展。不僅如此，我們在工作中碰到的問題也沒有一個解決的途征，很多問題只能依靠個別同志的武斷來做決定，想想真是有點可笑。現在的各級安監機構可以說是只知道不斷的向下面推責任、壓任務，但很少考慮下面能不能承受的起這種責任、完成的了這些任務。系統內形成了嚴重不團結的局面，碰到問題不敢指導，害怕指導，甚至無力指導。而安監系統又是嚴重缺乏交流的，特別是上下級之間的交流，按照目前的體制，每一級的安監工作人員基本上都是從該層級的其它部門調入的，很多都沒有安全生產工作經驗，上下級之間總隔著一層厚厚的膜，上級對下級的指導總是過于理論，而下級對上級的決策總是難以理解。
（七）責任不少，待遇不多。“安全生產責任重于泰山”，誰都清楚這句話的重量，應該說安監人員是這句話最前沿的實踐者，處處講的都是責任。從安監系統成立以來，我們很少聽到安監系統有什么先進人物、先進事跡，但經常可以從各種事故報道中聽到安監人員失職瀆職，怎么會出現這種現象呢？難道安監人員真的就那么差那么劣嗎？筆者認為這是目前安監體制機制的缺陷和社會對安監認識的偏差造成的結果。前面說過，筆者從事的工作不下五種，但說實話真沒有一份工作會比安監工作更有壓力。也許有很多人會說這種壓力是社會所需要的，政府管理所必須達到的效果，筆者當然也同意這些人的意見。可是大家有沒有想過，職責與待遇的對等性原則。筆者認為一個人做工作無非是為了兩點，一是利益，另一個是信念。與安監人員的責任相比，待遇在哪里？利益有嗎？以松陽縣為例，安監工作人員的待遇在全縣各鄉鎮部門中絕對是中下水準的。有時候我們說作為公務人員，做工作不能僅僅為了利益回報，那么信念呢？安監人員做事的信念在哪里？我不清楚，相信很多很多的安監人員都不清楚。而清楚的是，安監依舊依靠事故后的罰款創收，吃的是“死人飯”，更清楚是因為安監的每一項工作都有可能造成嚴重后果，有時候因工作忙而少轉發一個文件也會混個失職瀆職。因此，現在我們似乎只能看到失職瀆職在前方等你，而看不到自己通過勤勤懇懇做事獲得什么先進、得到什么尊重。
二、強化當前安全生產監察體系的幾點見解
（一）樹立本質安全理念
徹底改變安全生產“不發生事故不死人”觀念，“安全第一，預防為主”的安全生產方針提倡了幾十年，但政府仍然是花費大量的人力財力在事故的善后、處理上，安全管理仍是事后處理型，把“不發生事故不死人”當作安全生產工作的成效和目標，只是半截子工程，是安全生產工作在“低層次循環”的反映。安全生產是一個系統工程，新形勢下的安全生產工作絕不能再停留在行政考核和責任追究上，我們要逐步樹立本質安全理念，把事后的行政考核和責任追究轉變為事前的防控和監察，把僅依靠地方監管的模式轉變為國家監察與地方監管相結合的模式，將安全寓于生產、管理和科技進步之中，不斷研究解決其深層次問題，注重源頭治理，克服體制機制的弊端，實現本質安全。
（二）實現監察相對獨立
圍繞“國家監察、地方監管、企業負責”的安全生產管理思路，借鑒美國、德國等國家安全監察機構建設模式，學習質檢、藥監等垂直管理部門的機構設立經驗，建立一個集中、統一和垂直的監察體系，從解決地方保護瓶頸和妥善處置地方經濟利益與安全生產的辯證關系入手，嘗試安全監察機構實行國家垂直管理或省、市以下垂直管理，以切實改變安全監察機構“執法沒有地位，監察沒有力度”的境況，使安全生產監察成為國家督查各地落實法律法規情況、監管情況、瞞報情況、事故處理情況和隱患排治情況的重要手段。用“國家監察、地方監管”模式取代目前僅依靠地方監管的方法，讓安全生產監督管理起到事半功倍的效果。
（三）組建高效監察隊伍
組建一只高素質、高效率的安全生產監察隊伍，是建設安全監察體系的基礎，針對安全監察力量薄弱，職能履行不到位的現象，以建設一支政治合格、紀律嚴明、業務精通、作風過硬的高素質的新型監察隊伍為總體目標。通過有效方式，保證安全生產監察隊伍名稱統一、標識統一、職能統一、程序統一和裝備統一，切實承擔起安全生產監察職能，逐步樹立安全生產執法威信，提高安全生產監察效果，推進各項安全生產法律法規的貫徹實施。
首要的工作是按照國家安監總局的相關文件要求，加強監察機構和裝備建設。各級監察機構，特別是處在安全監察一線的縣級機構所有的裝備設備，包括辦公場所、辦公設備、交通工具、取證工具、個體防護、軟件及信息系統、機構及工作人員標識等等都應該統一納入安全生產保障體系建設范疇，由國家總局或省、市局專門負責統一管理，逐年配置。實際上按照安監部門擔負的職責和國家賦予的權力，其保障體系規范化建設水平就不應該比工商、稅務、質監等行業部門差。
其次的工作是多渠道多途徑引進和培養人才，著力充實監察人員，特別是一線監察人員。通過建立安全生產監察人員素質基本標準，健全選拔制度、合理配置監察人員。一方面在擴大監察隊伍編制的同時，招錄年青的專業技術人才充實實力。另一方面要加強現有人員的培訓，缺什么補什么。安全生產行政執法是一項全新的工作，需要較高的法律素質和專業知識。根據工作需要，加強監察人員的法律培訓和實際操作技能培訓，重視他們的知識更新。同時上級安監部門應結合實際工作制定相應的工作手冊（相當于崗位操作規程），不斷規范監察人員工作方式方法，讓監察人員可以依據工作手冊要求開展工作。
第三方面的工作是盡快理清安全監察機構和人員的職能職責，規范工作程序。一方面對國家法律、法規和政策明確賦予安全生產監察機構和人員的職能職責，我們要結合監察機構和人員配備實際情況，以合理合法的形式予以明確，讓監察人員清楚職責，明白應該檢查什么、做什么。另一方面需要根據實際工作情況制定和完善一套合理合法、嚴整嚴肅的工作程序，按程序辦事，依據程序來開展工作、推動工作，依靠程序來保護監察機構和監察人員，讓監察人員明白應該如何處理，怎么做。
第四方面的工作是堅定監察人員的工作信念，提高監察人員的工作待遇。一方面對監察人員要加強理想信念方面的教育，樹立先進，特別是一線工作先進，重視他們、尊重他們，讓廣大監察人員真正理解“安全生產責任重于泰山”的正面含義。另一方面要建立合理的工作評價機制，提高監察人員的待遇，讓待遇與責任相匹配，給于必要的津貼補貼和一定發展空間，才能在市場經濟的今天留住人才推動工作。
（四）不斷提高監察能力
一是要利用好現有資源，包括人力、物力、財力和外圍資源，迅速團結起來，形成合力，確解安監小、散、亂的難題。二是要打破安監系統上下級之間的隔膜，加強交流。利用研討會、論壇、聯誼活動等形式來促進感情交流，利用人員選調、掛職鍛煉等形式來促進人員交流，利用業務培訓、現場會、業務交流會、交叉檢查等形式來促進業務交流。三是要改進工作方法，從以往重點對具體隱患的檢查，轉變為對企業安全生產管理的監督檢查，查找企業的管理薄弱環節，促進企業安全生產管理體系的完善，提高企業安全生產管理水平；從以往重點以告知形式的檢查，轉變為隨機抽查、暗訪及巡查，從根本上解決政府安全監察人員成為企業安全員，又做不好企業安全員的不正常現象。四是要提高信息化水平，利用計算機、互聯網等先進的科學技術來為安全生產監察服務，建立健全企業安全生產管理備案系統、安全監察管理系統、案件辦理系統、事故處理系統等一系列信息系統，來提升安全生產監察能力。五是要盡快建立安全生產監察工作支持系統，不斷總結工作經驗，為一線的安全生產監察工作服務，對一線工作中碰到的問題及時給予處理與解決，做好一線監察工作的堅強后盾。六是要學習先進經驗，要正視自身的弱點，承認自己的年輕，敢于向一些老牌的工作部門，如消防、質監等部門學習，學習他們先進的工作方式與工作經驗，取長補短，從而改進自己的工作。
安全生產是經濟發展和社會進步的客觀要求，是人民群眾的深切企盼。雖說其具有一定的復雜性，但作為一個有責任心的政府必須迎難而上、竭盡全力，而健全的安全生產監察體系是我們政府在安全生產問題上有作為、能作為的重要體現。
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