摘要：安全生產邊緣問題研究，是安全生產理論研究的重要內容，對于解決安全生產體制不順、職責不清等問題，準確界定職責邊界，有效規避監管風險，都具有重要作用。根據有關法律法規規定推理研究，安全生產監督管理定位是國家監察，對象是法人，方式以事后監察為主，責任追究是無罪推定原則下過錯追究。
        關鍵詞：安全生產  監督管理  邊緣問題
       
        安全生產邊緣性問題研究，是安全生產理論研究的重要內容，對于解決當前體制不順、職責不清等諸多問題，準確界定職責邊界，有效規避監管風險，都具有十分重要的作用。
        一、安全生產監督管理定位：國家安全生產監察
        安全生產監督管理定位問題，是一切監管理論研究和實踐探索的前提和基礎。不論是從歷史淵源、身份資格還是詞語構成來講，安全生產的“監督管理”都等同于“國家監察”，而與“行業管理”沒有聯系。
        從歷史淵源來看，建國以來我國安全生產一直實行的是“企業負責、行業管理、國家監察、群眾監督”的體制，在1998年開始的國務院機構改革中，原勞動部門承擔的安全生產監察職能先是劃轉到了經貿部門，再升格為獨立的安全生產監督管理部門。原來行業部門承擔的安全生產行業管理職能，在機構改革中被撤銷了，并沒有劃入安全生產監督管理部門。雖然安監部門有很多同志原來在行業部門工作，但這些同志是在原機構撤并的情況下，由政府另行安置到安監部門的，而不是隨職能劃轉而來的。
        從身份證明來看，無論是國家安監總局還是省安監局頒發的安全生產監督管理人員資格證明，都是《安全生產監察員證》，而不是管理人員資格證。
        從詞語構成分析，“監督管理”是一個完整的不可分割的特定詞語，絕不能機械地認為是“監督+管理”。正如“安全生產”不能認為是“安全+生產”一樣。
        二、安全生產監督管理對象：法人
        安全生產監督管理對象定位問題，是正確履行安全生產監督管理職責的前提和基礎。不論是從權力來源、法律規定還是安監隊伍現狀來講，安全生產監督管理的對象都是法人而不是自然人。
        從權力來源來看，政府權力源自人民通過法律的授權，政府又通過其職能部門行使行政管理權力。換言之，政府權力推論是以無權為前提的，沒有人民通過法律法規的授權，政府就沒有權力，政府的權力只能是法律法規規定范圍內的權力。安全生產監督管理是政府市場監管和公共服務的重要內容，其職責也必須是以無權為前提的。就自然（自發）生產經營安全、農村安全等而言，現行法律法規沒有規定，政府不能通過某個文件將責任壓給安監部門。就水上專項整治等活動而言，牽頭單位雖然按照政府交辦對農用船進行整治，但農用船不能作為其安全監管的對象。
        從法律規定解析，《安全生產法》等法律法規已經明確，只有從事生產經營活動的單位（即法人）的安全生產，才適用安全生產法，才屬于安全生產監督管理的范疇。雖然法律法規對自然人執業資格有規定，但對沒有資格執業的，規定的都是對生產經營單位安排無資格人員上崗的處罰，而不是對自然人本身的處罰。
        從安監隊伍現狀分析，我省現有的安監執法人員不到五千人，遠遠不能適應生產經營單位現場監察的需要，如果包攬對自然人的監管，安監部門勢必陷于“人民戰爭的海洋”，不僅自然人安全的“葫蘆”沒有按住，還會讓法人安全“起了瓢”。這與有限權力、有限責任政府的大背景也是不相襯的。
        三、安全生產監督管理方式：事后監察為主
        安全生產監督管理方式問題，是安全生產思路定位的具體體現。不論是從政府管理、法律規定還是監察內容來講，安全生產監督管理都以事后監察為主，而不是大包大攬的全過程監管。
        從政府管理來看，隨著社會主義市場經濟體制的不斷完善，市場經濟已經在資源配置等領域發揮了基礎作用，政府已經從計劃經濟的無限權力、無限責任進化到有限權力、有限責任，在政府管理與老百姓自主決定之間，老百姓自主決定優先；在政府管理與市場調節之間，市場調節優先；在政府管理與社會自律之間，社會自律優先。現代政府管理主要是規則導向型管理，在直接管理與間接管理之間，強調間接管理；在事前管理與事后管理之間，強調事后管理；在管理與服務之間，更多的注重服務。安全生產監督管理是政府管理一項重要內容，其監管應當以間接監管、事后監管為主。
        從法律規定分析，現有法律法規都將企業作為安全生產的責任主體，雖然要求政府及其有關部門定期排查事故隱患，但強調的更多的是對事故隱患和違法行為發現后的處罰和處理措施。對取得安全生產許可證的高危行業的生產經營單位，對已經發現的重大事故隱患，安監部門需要加強后續性監督管理，但對不需要取證的非高危行業，法律法規沒有規定安監部門檢查周期、頻率，安監部門只是不定期進行抽樣式監督管理。
        從監察內容分析，政府監督管理的內容是企業一個時期內履行法律義務情況，而不是對特定時間點的全方位的檢查。檢查企業一個時期情況，當然是事后的監督管理，必須以查檔案和記錄為主，抽查現場主要目的是為了驗證檔案和記錄的真實可靠性。所以，除安全生產許可現場審查外，在制定粗線條執法計劃的同時，每次安全生產執法檢查都應當填寫審批具體的執法任務書，明確檢查對象、具體檢查內容和檢查方式，使檢查執法人員任務具體化、明確化。
        四、安全生產責任追究：無罪推定原則下的過錯追究
        安全生產責任追究問題，對安全生產監督管理、企業管理等具有相當強烈的反作用。無論是從追究依據、權責分配、責任主體還是構成要件來講，安全生產責任追究都應當是無罪推定原則下的過錯追究。
        從追究依據來講，安全生產責任追究包括事故調查處理，都必須以無罪推定為原則，非法定事由不受追究，非經法定程序不受追究。《安全生產法》、《國務院特大安全事故行政責任追究規定》、《安全生產領域違法行為處分辦法》等法律法規和規定，已經對安全生產行政責任追究進行了枚舉，不屬于法律法規明確列舉事項的，不得進行追究。就行政追究與刑事追究關系而言，行政追究作為國家行政機關內部自我糾正機制，其范圍遠比刑事追究大，也就是說刑事追究范圍應當在行政追究范圍內，是行政責任追究比較嚴重的事項，而不是避開行政追究范圍而另列的事項。就舉證責任而言，安全生產責任追究的舉證責任在實施機關，而非追究對象，不得進行有罪推定，先定罪再收集證據。
        從權責分配來看，無論是政府還是部門，其權力都是法定的、有限的，其責任也應當是法定的、有限的，無權則無責，無責則無罪。安全生產現行體制是國家監察與專項監督相結合的體制，安全生產監督管理部門履行國家監察和綜合管理職能，其他部門履行分管行業專項監督管理。安監部門的責任應當與其行使的權力是對等的，一個具體的安監局不應當承擔整個安監系統的責任。按照法律法規規定，縣安監局對中石油、中石化所屬加油站沒有執法權，市、縣安監局對生產經營單位無安全生產許可證的行為沒有執罰權，也不應當承擔相應的責任追究。在非法生產方面，安監部門負責的只是未取得安全生產許可證的企業的查處；未經工商登記及自然人即使安全生產條件再好，也不具備取證的法人條件，當然不屬于安監部門查處范圍；無采礦證違反的是礦產資源法，應當由國土資源部門而不是安監部門查處；煙花爆竹非法作坊違反的是治安處罰法，應當由公安部門而不是安監部門查處。
        從責任主體分析，政府及其有關部門是安全生產監督管理的主體，生產經營單位是安全生產企業管理主體，職工群眾是安全生產的自律主體。三個主體分別行使權利，分別獨立承擔責任，不能搞連坐，安監部門只要盡到自己職責，就不能因為生產經營單位不盡職、職工群眾不盡責受處分。
        從責任追究要件來看，安全生產行政責任追究和刑事責任追究，都必須符合法律法規規定的要件：主觀上有故意或者重大過失、客觀上有違法行為并導致嚴重后果、主觀過失與客觀后果有較直接關系，缺一不可。