????????2、中介制度的缺乏。我國的環境政策總體而言是行政主導型的，忽視了市場及社會中間層（即中介組織）的作用。這種狀況不僅滋生了腐敗，而且造成了環境政策運行的低效率。為了提高環境政策的效率，發達的中介組織是必不可少的，環保政策執行的比較好的發達國家都有完善的中介制度，這恰是我所缺乏的。

????????3、社會保障制度的不健全。一國中眾多的社會發展目標之間難免會發生沖突，有時乃至會引起社會的動蕩，而社會保障制度則是緩解這些沖突的社會安全閥。環境保護的目標與其他社會發展目標之間難免會發生矛盾，在沒有良好的社會保障制度的情況下，環保目標往往會被犧牲。一些污染嚴重的企業之所以無法關閉（或破產），原因之一就在于我國社會保障制度不健全，待業人員的增加將影響社會的穩定。

????????四、制度失敗的總結與反思

????????（一）關于制度失敗的總結

????????通過前面的分析，對我國環境制度可以總結出如下兩個特征：

????????1、過分強調行政機制的作用，忽視市場及社會的力量

????????現行環境制度帶有計劃經濟時代政府萬能觀念的濃重印跡，過分強調行政強制機制的作用，懷疑并忽視了市場及社會的力量。“在污染防治立法領域，基本原則和制度都是建立在行政管制的基礎上，即使是經濟刺激措施也是依賴行政實施，具有行政制度的性質。環境保護的產業化和環境資源產權只是處在研究階段，尚未形成制度性安排。資源立法領域也是貫穿著行政主導的思想，法律規范的安排與實施都是圍繞著政府供給與行政分配進行，市場供給沒有進入法律制度規定中。”[15]這種制度安排的運行成本高昂，效率低下，難以達到其預期的目標。

????????2、個體化責任突出，社會化責任強調不足

????????我國的環境責任從最初的“誰污染，誰治理”到今天的“污染者付費，利用者補償，開發者養護、破壞者恢復”，盡管有了很大進步，但只是沿著個體化責任的發展。以點源控制，濃度控制，末端控制為特征的制度都是基于個體化責任而創設的，本來可以在更廣范圍內適用的限期治理制度，環境影響評價制度等也僅被限于個體化責任的范圍。然而，環境的公共物品特征要求在強調個體化責任的同時，將環境責任社會化。我國反映社會化責任的區域控制、總量控制等制度卻很不完善且未得到認真地實施，使環境的外部性未得到有效地分配，造成了環境問題治不勝治、防不勝防的局面。

????????根據前面的兩點小結以及此前的論述，我們可以這樣概括我國環境政策之失敗：在現行制度安排下存在著（1）外部性（2）高昂的交易成本（3）制度的低效率。這些同時也是“外部利潤”的源泉，是進行制度創新的動力。

????????（二）關于制度失敗的反思

????????導致制度失敗的原因有很多，比較重要的有“統治者的偏好和有界理性，意識形態剛性，官僚政治，集團利益的沖突和社會科學知識的局限性。”[16]但本文認為，在這些具體的原因背后還有更深刻的思想根源。環境制度失敗的思想根源在于狹隘的經濟增長主義。“以經濟建設為中心”這一我國新時期的基本路線做為對“以階級斗爭為綱”的反動無疑是正確。但我們的政府政策及政府官員卻將其做了狹隘而僻頗的理解，將經濟建設與環境保護對立起來，并以此來否認環境保護的重要性，而沒有認識到環境與經濟發展是息息相關、相輔相成的。經濟增長中很大一部分是靠消耗自然資源的“本全”，靠損害人類的全面的可持續發展為代價而取得并維持。

????????我們之所以對制度失敗的思想根源進行反思，原因在于思想（制度學派文獻一般稱為意識形態）具有重要的制度性作用。主要表現在其具有確認現行制度結構或制度變遷的合乎義理性的功能，能減少消費虔誠的影子價格，淡化機會主義行為，減少“搭便車”問題的困擾，從而降低維持現行制度或進行制度變遷的成本。[17]一種正確的指導思想可以較好地克服前文所述的制度失敗的諸種原因，增強人們對制度變遷的認同感，將制度變遷的成本降到盡可能低的程度。這一重任現在只有可持續發展思想可以擔當，其理應成為我國環境法律制度的持導性思想。

????????關于可持續發展的含義，人們常采用1987年世界環境與發展委員會（WCED）提出的一份綱領性文件《我們共同的未來》中的定義，即“既滿足當代人的需要，又不對后代人滿足其需要的能力構成危害的發展。”但這只是一個非常一般性的定義，實際上只是為環境與發展的統一提供了一個基本框架。具體而言，可持續發展要求我們在處理發展問題時應遵循以下三項原則：第一，可持續性，即使人類社會發展具有一種長久維持的過程及狀態，是可持續發展的核心原則。這一原則一般被描述為生態持續性、經濟持續性和社會持續性三個方面。第二，公平性，即強調人類需求和欲望的滿足是發展的主要目標，應給所有人平等的機會，實現他們過較好生活的愿望。這里的公平具有兩層含義：即同代人之間的橫向公平及代際之間的縱向公平。第三，系統性原則，即把人類及其賴以生存的地球看成一個以人為中心，以自然環境為基礎的系統，系統內自然、經濟、社會和政治因素是相互聯系的。系統的可持續發展有賴于人口的控制能力，資源的承載能力，環境的自凈能力，經濟的增長能力，社會的需求能力，管理的調控能力的提高，以及各種能力建設的相互協調。[18]可持續發展的核心思想可以概括為：健康的經濟發展，應建立在生態可持續能力、社會公正和人民積極參與自身發展決策的基礎之上；可持續發展所追求的目標是，既使人類的各種需要得到滿足，個人得到充分發展，又要保護資源和生態環境，不對后代人的生存和發展構成威脅；衡量可持續發展主要有經濟、環境和社會三方面的指標，缺一不可。[19]這是一種新的發展觀，是對單純追求經濟增長的“經濟增長癖”的否定，能使經濟沿著健康的軌道長期持續地發展。下面我們將提出的對環境制度創新的具體建議，便是以可持續發展為指導性思想的。在完善行政機制的同時，突出和強調市場及社會的作用；在強調個體化責任的同時，完善環境責任的社會化。通過這些措施將外部性內部化，降低交易成本，提高制度效率，將外部利潤內部化，促進環境問題的解決及社會福利的增進。

????????五、制度創新之一：構建綠色市場制度體系

????????我們所將構建的綠色市場制度體系，目的是在可持續發展思想的指導下，以完善的產權制度、價格機制及交易規則，將環境的外部性合理地內部化，降低交易成本，以使市場機制對人們的行為能形成合理的激勵，引導人們合理地使用有限的資源及環境。

????????（一）強化產權約束

????????我們構建綠色市場制度的第一步是強化產權約束，因為完善的產權制度是市場良性運作的前提。如前文所述，完整的產權至少應具備兩個重要的屬性：排他性和可讓渡性，下文將遵循這個思路對完善我國的資源及環境產權提出相應的建議。首先，完善自然資源所有權的排他性。我國的自然資源所有權是公有的，由于體制的原因，這種所有權不可能具有可讓渡性，但這一遺憾我們可以通過強化資源的使用權來彌補。目前我國資源所有權的主要問題在于它的非排他性，即所有者及其代理人之間的權責不明。我們所應努力的方向是明晰和強化資源的所有者及其各級代理人之間的權利與義務，以使他們各司其職，避免所有權主體的虛設。其次，完善資源使用權的初次分配。在資源所有權不可讓渡的情況下，我們以資源使用權制度來彌補這一缺憾，以打開通向資源有效配置之門。據科斯定理，在不考慮交易費用及收入效應的情況下，只要可以自由交易，產權的初始分配并不影響資源的配置效率。但我們所處的是一個資源交易管制較嚴，交易費用高昂的社會，產權的初始配置對資源的配置效率具有很大的影響，為此，我們應盡快建立和完善資源使用權的初級配置市場，嚴格按市場化運作，將資源產權從資源管理部門行政權的束縛中解放出來，恢復其經濟激勵作用，以使資源達到優化配置。再次，完善資源的使用權制度。我國資源使用權制度的主要缺陷在于缺乏讓渡性，許多資源的使用權是不可轉讓的，少數可讓的使用權又多有不得以謀利為目的等限制，這顯然有違產權制度的創設初衷。產權創設的初衷是為了促進物的有效利用及流轉，是“由物質存在及關于它們的使用所引起的人們之間相互認可的行為關系”，而不是僅僅為了規定物的歸屬。使用權作為用益物權更是為了物盡其用而設的，而物找到其最佳位置的前提便是產權的可讓渡性。為此，我們必須開放和完善資源的二級市場，解除資源產權流轉的限制，讓資源在自由的市場上找尋自己的位子。最后，盡快創設、完善環境產權制度。我們目前國家一級的環境產權立法仍是一片空白，而環境的稀缺性越來越大，供需嚴重失衡，急需相應的產權制度來引導人們的行為。環境產權主要有兩類，一是環境容量的使用權，也即排污權，二是享受優美環境的權利。我國雖然普遍實行排污收費制度，卻沒有建立真正意義上的排污權制度，只有少數地方，如上海用地方法規的形式確定了這種制度。排污權是與總量控制、區域治理相聯系的一套制度，其表現形式一般是可轉讓的排污許可證。同時，也應盡快從法律上確認私人享受優美環境的權利，使環境保護工作具有深厚的民眾基礎及動力。權利是歷史發展的產物，在優美的環境日益稀缺的今天，基于人的尊嚴及福利之考慮，對私人環境權的確認已屬必要。

????????（二）矯正制度，為環境付費

????????如前文所述，資源及環境價格的扭曲主要是現行制度安排的結果，因此，價格的矯正歸根結底是制度的矯正問題，也即通過制度創新將外部性內在化，使資源及環境的價格等于其影子價格。[20]？本文認為，環境稅的創設將有助我們矯正目前嚴重扭曲的價格。所謂環境稅，是指對一切開發、利用自然資源（環境要素）及環境的單位及個人按其開發、利用程度征收的一種稅。大體分為兩類：即資源生態稅和污染控制稅。（1）資源生態稅對自然資源價格的矯正作用。如前所述，自然資源價值包括兩部分：即經濟價值和生態價值。經濟價值相對于決策單位而言是內在化的，可以通過供求關系表現為價格，即只要有完善的資源市場（后文將論及），自然資源的價格便可以充分地反映其經濟價值。而生態價值相對決策單位而言則具有很強的外部性，無法通過市場供求關系充分反映為價格，也就無法通過市場使自然資源的生態價值得到補償。但要達到自然資源的優化配置，其生態價值必須得到充分的補償。這便要求我們通過市場之外的途徑補償自然資源的生態價值，使其內在化。當然這種市場之外的途徑有很多，但公開而公正的稅收手段理當是我們的首選。可以通過向一切開發、利用自然資源的單位及個人征收資源生態稅，使其生態價值內在化。這里所講的資源生態稅并不等同于我國現行的資源稅。現行的資源稅以自然資源的經濟價值為計稅依據，屬財產稅的范疇，其主要目的是調節資源的級差收入，為資源開采企業之間展開公平競爭創造條件。[21]而資源生態稅則以資源的生態價值為計稅依據，目的是補償資源開發、利用過程中生態價值的損失，為生態保護籌集資金。由于生態價值難以確定，做為替代的方法，一般按生態的恢復成本確定資源生態稅的征收額度。如是，在稅收及市場力量的共同作用下，自然資源的經濟價值及生態價值將得到充分的補償，其配置效率將得到優化。（2）污染控制稅對排污費的替代。針對前文所述的排污收費制度個體化責任的局限性，本文認為應以污染控制稅替代排污費，實現環境責任的社會化。這樣做的優點如下：首先，增加了財政收入，實現環保資金的集中和更有效的利用；其次，同時具備約束和激勵的雙重功能，能更有效地引導企業以有利環境的方式生產；最后，既可以涵蓋生產活動，也可以涵蓋消費活動。所以，污染控制稅可以有效克服排污費的局限，更好地為環境付費，將環境污染的外部性內部化。同時，以稅收的形式為環境付費，也符合環境做為公共物品的屬性，稅收其實就是民眾因享用政府提供的公共物品（如環境）而向國家支付的對價。

????????（三）完善交易規則及相應的制度

????????在建立了完善的產權制度及合理的價格機制之后，交易規則及相應制度的完善必然被提上日程，因為這些制度是產權制度和價格機制有效發揮作用的前提。對于自然資源市場而言，其規范體系除了產權和價格制度以外還應包括以下內容：關于交易主體及客體的規范，交易規則，市場中介制度，關于市場管理組織的規范，監管規范，國家相關宏觀調控規范，法律責任及糾紛處理規范。[22]排污權交易體系則應包括以下主要內容：1、技術要點：（1）福裕排放指標的儲備；（2）互補政策；（3）監測方法；（4）交易價格的確立；（5）排污指標的時空折算。2、交易的主體及客體。3、交易原則：（1）總量控制原則（2）有償交易原則（3）分類交易原則。4、排污交易的類型。5、交易的步驟及方法。6、交易管理。[23]這些制度的具體內容相當繁雜，限于篇幅這里只是加以簡單地列舉，以提請對它們的注意。這些制度的完善將可以降低交易費用并保障交易安全，保障產權制度與價格機制有效地發揮作用，引導出優化的資源配置。